Der Bundestag hat am Donnerstag, 29. September 2022, erstmals über einen Gesetzentwurf der Bundesregierung für einen besseren Schutz hinweisgebender Personen sowie zur Umsetzung der Richtlinie zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden, beraten (20/3442; 20/3709).

Ebenfalls erstmals beraten wurde ein Antrag der AfD-Fraktion mit dem Titel „Hinweisgeberschutz auch im Bereich der öffentlichen Verwaltung“ (20/3317). Beide Initiativen wurden nach der Aussprache zur weiteren Beratung an den federführenden Rechtsausschuss überwiesen.

Gesetzentwurf der Bundesregierung

Die Bundesregierung will Hinweisgeberinnen und Hinweisgeber (Whistleblower) im beruflichen Umfeld künftig umfassender schützen. Für die Meldung von Verstößen im Unternehmen oder in einer Behörde sollen interne als auch externe Meldestellen eingerichtet werden. Zudem sollen Whistleblower vor beruflichen Repressalien geschützt werden. 

Mit dem Entwurf solle der bislang lückenhafte und unzureichende Schutz hinweisgebender Personen ausgebaut werden, führt die Bundesregierung zur Begründung an. „Hinweisgeberinnen und Hinweisgeber leisten einen wichtigen Beitrag zur Aufdeckung und Ahndung von Missständen. Allerdings gab es in der Vergangenheit immer wieder Fälle, in denen sie infolge einer Meldung oder Offenlegung von Missständen benachteiligt wurden“, heißt es darin weiter.

Hinweisgeberschutzgesetz

Mit dem Gesetzentwurf will die Bundesregierung nach eigenem Bekunden zum einen die Hinweisgeberschutz-Richtlinie der Europäischen Union ((EU) 2019 / 1937, (EU) 2020 / 1503) umsetzen, zum anderen die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR). Die EU-Richtlinie hätte bis zum 17. Dezember 2021 umgesetzt werden müssen. Gegen Deutschland läuft deswegen – wie auch gegen zahlreiche andere EU-Länder – ein von der EU-Kommission angestrengtes Vertragsverletzungsverfahren.

Kernstück des Entwurfes ist ein neu zu schaffendes „Gesetz für einen besseren Schutz hinweisgebender Personen“ (Hinweisgeberschutzgesetz, HinSchG). Dieses Gesetz soll dem Entwurf zufolge die wesentlichen Anforderungen und Verfahren an den Hinweisgeberschutz beinhalten. Danach müssen grundsätzliche alle Unternehmen mit mindestens 50 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern eine interne Meldestelle einrichten, Unternehmen mit bis zu 249 Mitarbeitenden können dabei Meldestellen gemeinsam aufbauen. Als externe Meldestelle soll grundsätzlich das Bundesamt für Justiz dienen, für einige Bereich sind spezielle Meldestellen vorgesehen. Wie die Bundesregierung ausführt, ist der Anwendungsbereich entsprechend der Vorgaben der EU-Richtlinie weit gefasst und umfasst neben Arbeiternehmerinnen und Arbeitnehmer auch Beamtinnen und Beamten, Anteilseignerinnen und Anteilseigner, Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter von Lieferanten und Personen, die bereits vor Beginn eines Arbeitsverhältnisses Kenntnisse von Verstößen erlangt haben.

Interne und externe Meldestellen

Die hinweisgebende Person soll laut Entwurf wählen können, ob sie sich an eine interne oder externe Meldestelle wenden. Die Identität der hinweisgebenden Person ist in beiden Fällen grundsätzlich vertraulich zu behandeln. Meldungen sollen laut Entwurf auch anonym möglich sein. Laut Entwurfstext soll für interne Meldestellen allerdings keine Verpflichtung bestehen, „die Meldekanäle so zu gestalten, dass sie die Abgabe anonymer Meldungen ermöglichen“. Gleiches soll vorbehaltlich spezialgesetzlicher Regelungen auch für die externen Meldestellen gelten. In beiden Fällen sollte zudem gelten, dass die jeweilige Meldestelle „anonym eingehende Meldungen allerdings bearbeiten [sollte], soweit dadurch die vorrangige Bearbeitung nichtanonymer Meldungen nicht gefährdet wird“.

Schutzregelungen sollen in bestimmten Fällen auch greifen, wenn die hinweisgebende Person die Informationen offenlegt, sprich: den Gang an die Öffentlichkeit wählt. Das soll zum einen der Fall sein, wenn auf eine Meldung an eine externe Stelle nicht innerhalb eine bestimmten Frist mit bestimmten Folgemaßnahmen reagiert wird. Zum anderen soll eine hinweisgebende Person Informationen offenlegen dürfen, wenn sie „hinreichenden Grund zur Annahme“ hat, dass beispielsweise „der Verstoß wegen eines Notfalls, der Gefahr irreversibler Schäden oder vergleichbarer Umstände eine unmittelbare oder offenkundige Gefährdung des öffentlichen Interesses darstellen kann“ oder „im Fall einer externen Meldung Repressalien zu befürchten sind“.

Interne Untersuchungen

Der sachliche Anwendungsbereich umfasst zahlreiche Rechtsbereiche, dazu zählen Verstöße gegen diverse EU-rechtliche Regelungen, nationales Strafrecht und bestimmte ordnungsrechtliche Regelungen, die bußgeldbewehrt sind und dem Schutz von Leben, Leib oder Gesundheit oder dem Schutz der Rechte von Beschäftigten oder ihrer Vertretungsorgane dienen. Der Entwurf sieht Ausnahmen für bestimmte Meldungen vor, etwa über Informationen, „die die nationale Sicherheit oder wesentliche Sicherheitsinteressen des Staates, insbesondere militärische oder sonstige sicherheitsempfindliche Belange des Geschäftsbereiches des Bundesministeriums der Verteidigung oder Kritische Infrastrukturen im Sinne der BSI-Kritisverordnung betreffen“.

Nach einer Meldung soll die Meldestelle laut Entwurf Folgemaßnahmen ergreifen müssen. Dazu gehören unter anderem interne Untersuchungen oder die Einstellung des Verfahrens aus „Mangel an Beweisen“. Verfahren können zwecks weitere Untersuchungen auch an eine zuständige Arbeitseinheit oder eine zuständige Behörde abgegeben werden können.

Schutz vor Repressalien 

Für hinweisgebende Personen und bestimmte andere Personen gilt nach einer Meldung ein Schutz vor Repressalien beziehungsweise vor einer Drohung damit. Nach einer Meldung erfolgte „Benachteiligungen“ einer hinweisgebenden Person „im Zusammenhang mit ihrer beruflichen Tätigkeit“ sollen laut Entwurfstext vermutet werden, dass es sich um eine Repressalie handelt. „In diesem Fall hat die Person, die die hinweisgebende Person benachteiligt hat, zu beweisen, dass die Benachteiligung auf hinreichend gerechtfertigten Gründen basierte oder dass sie nicht auf der Meldung oder Offenlegung beruhte“, heißt es im Entwurf.

Bei einem Verstoß gegen das Verbot von Repressalien soll dem Entwurf zufolge eine Schadenersatzpflicht durch den Verursacher bestehen. Als Ordnungswidrigkeiten sollen zudem beispielsweise geahndet werden, wenn eine interne Meldestelle nicht eingerichtet oder wenn die Kommunikation zwischen hinweisgebender Person und Meldestelle behindert wird. Hinweisgebende Personen sollen im Gegenzug für den Schaden aufkommen, „der aus einer vorsätzlichen oder grob fahrlässigen Meldung oder Offenlegung unrichtiger Informationen entstanden ist“. Zudem soll das Offenlegen unrichtiger Informationen eine Ordnungswidrigkeit darstellen.

Antrag der AfD

Die AfD-Fraktion sieht Nachbesserungbedarf an den Plänen der Bundesregierung für ein Hinweisgeberschutzgesetz zur Umsetzung einer entsprechenden EU-Richtlinie. Konkret will die Fraktion den Schutz von Hinweisgebern in der öffentlichen Verwaltung stärken. Der von der Bundesregierung vorgelegte Referentenentwurf weise „ein eklatantes Ungleichgewicht bei der Behandlung von Hinweisgebern aus der Privatwirtschaft einerseits und dem öffentlichen Sektor andererseits auf“, schreibt die Fraktion in einem Antrag (20/3317).

Nach Darstellung der Fraktion könnten sich die Beschäftigten der Verwaltung „noch nicht einmal dann auf den Hinweisgeberschutz berufen, wenn sie einen Verstoß ihrer Behörde oder der Regierung gegen das Grundgesetz melden würden. Damit wären Repressionen gegen mutige Behördenmitarbeiter, die derartige Verstöße melden, weiterhin möglich“, heißt es in dem Antrag. Als Beispiele für „mutmaßliche Rechtsbrüche mit gravierenden negativen Folgewirkungen für die gesamte Gesellschaft“ führt die Fraktion „die Einreisepraxis im Zusammenhang mit der Grenzöffnung 2015 sowie die Grundrechtseinschränkungen im Zusammenhang mit den Corona-Maßnahmen“ an. Entsprechend fordert sie die Bundesregierung auf, den Hinweisgeberschutz auch in diesen Fällen zu eröffnen.

Für den Hinweisgeberschutz im privatwirtschaftlichen Bereich fordern die Abgeordneten zusätzliche Sanktionsmöglichkeiten für Hinweisgeber, sollte dieser „bei der Meldung oder Offenlegung unrichtiger Informationen vorsätzlich oder grob fahrlässig gehandelt“ haben. Eine „Strafsanktion“ soll nach Auffassung der Fraktion auch für den Fall vorgesehen sein, „dass sich der Hinweisgeber unter Verletzung des Paragrafen 4 GeschGehG eine Information beschafft oder weitergeleitet hat, die als Geschäftsgeheimnis anzusehen ist, wenn sich die Verdächtigung im Nachhinein als falsch herausstellt und das Geschäftsgeheimnis zum Schaden des Inhabers des Geschäftsgeheimnisses verwertet wird“. (scr/vom/29.09.2022)

Zeit: Mittwoch, 19. Oktober 2022, 14 bis 16 Uhr
Ort: Berlin, Paul-Löbe-Haus, Sitzungssaal 2.600

Wie Hinweisgeber auf Rechts- und Regelverstöße in Unternehmen und Behörden, sogenannte Whistleblower, einfacher und ohne Angst vor Repressalien auf die Missstände aufmerksam machen können, darum ging es bei einer öffentlichen Anhörung im Rechtsausschuss am Mittwoch, 19. Oktober 2022. Zur Begutachtung stand ein Gesetzentwurf der Bundesregierung (20/3442), der dies gewährleisten und dabei auch eine EU-Richtlinie zum Schutz von Whistleblowern in deutsches Recht umsetzen soll. Der Ausschuss befasste sich darüber hinaus mit einem AfD-Antrag mit dem Titel „Hinweisgeberschutz auch im Bereich der öffentlichen Verwaltung“ (20/3317).

NGOs sehen Lücken beim Schutz von Whistleblowern

Sämtliche Sachverständige in der Anhörung begrüßten im Grundsatz das geplante Gesetz. Die drei Vertreterinnen und Vertreter von zivilgesellschaftlichen Organisationen (NGOs), die sich für Whistleblower einsetzen, sehen darin allerdings den beabsichtigten Schutz noch nicht hinreichend gewährleistet. So bemängelte die Vorsitzende des Whistleblower-Netzwerks, Annegret Falter, dass der Schutz nur bei Hinweisen auf Verstöße gegen bestimmte Rechtsnormen zur Geltung kommen solle, während zwar nicht strafwürdiges, aber unethisches Verhalten wie Vernachlässigungen in der Altenpflege nicht erfasst würden. Im Fall des Senders RBB wäre der bisher unbekannte Whistleblower, der den Skandal dort ins Rollen brachte, nicht von dem neuen Gesetz geschützt, stellte Falter fest.

Rechtsanwalt David Werdermann von der Gesellschaft für Freiheitsrechte kritisierte, dass der Whistleblower-Schutz im öffentlichen Dienst „weitgehend ausgehöhlt“ zu werden drohe, da als Verschlusssache deklarierte Dokumente nicht verwertet werden könnten. „Ein Edward Snowden wäre nach diesem Gesetz nicht geschützt.“ Ebenso wenig geschützt wären nach Werdermanns Einschätzung Whistleblower, die auf Verstöße gegen das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz (AGG), auch Antidiskriminierungsgesetz genannt, hinwiesen. Denn das AGG gehöre zu einer Reihe von Gesetzen, die nicht in der Auflistung des Gesetzentwurfs enthalten seien.

Louisa Schloussen von Transparency International forderte, dass nicht nur die Meldung bei den vom Gesetz vorgesehenen Stellen in Unternehmen und Bundesbehörden den Schutz auslösen sollten, sondern auch Anzeigen bei der Staatsanwaltschaft. Sie kritisierte, dass Hinweisgeberschutz oft als bürokratische Belastung dargestellt werde. Whistleblower erbrächten vielmehr „einen enormen Beitrag zur Schadensverhinderung und Schadensminimierung für die Unternehmen und öffentliche Verwaltung“.

Unternehmensverbände fürchten Überregulierung

Die Sachverständigen von BDA, BDI und DIHK forderten einhellig einen Vorrang unternehmensinterner Meldestellen vor externen etwa beim Bundesamt für Justiz. Denn es sei im ureigenen Interesse der Unternehmen, von Fehlverhalten in den eigenen Reihen zu erfahren, um es abstellen zu können.

Viele Unternehmen hätten deshalb schon jetzt freiwillig Meldestrukturen geschaffen, erklärte Kristina Harrer-Kouliev von der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA). Auch könnten Unternehmen selbst am besten entscheiden, wie Missstände abzustellen sind. Externe Stellen dagegen müssten sich in jedem Fall erst mühsam in die Gegebenheiten im jeweiligen Unternehmen einarbeiten.

Hildegard Reppelmund vom Deutschen Industrie- und Handelskammertag (DIHK) berichtete, dass gerade bei kleineren und mittleren Unternehmen „die Sorge vor dem Gesetz sehr groß“ sei. Die geplante Pflicht für alle Unternehmen mit über 50 Mitarbeitern, Meldestellen für Hinweisgeber einzurichten, seien mit erheblichen Kosten verbunden. Befürchtet werde auch, dass Beschäftigte falsche Anschuldigungen erheben könnten, um so den Kündigungsschutz nach dem neuen Gesetz zu erlangen.

So wie die anderen Sachverständigen aus der Wirtschaft wandte sich auch Verena Westphal vom Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) gegen eine Ausweitung des Anwendungsbereichs über die Vorgaben der EU-Richtlinie hinaus. Zudem äußerte sie wegen verschiedener Formulierungen im Gesetzentwurf „erhebliche Bedenken im Hinblick auf den Bestimmtheitsgrundsatz“, also das Rechtsprinzip, wonach klar formuliert sein soll, in welchen Fällen eine Vorschrift gilt.

Positionen von Wissenschaftlern und Praktikern

Dr. Simon Gerdemann, der an der Universität Göttingen ein Forschungsprojekt zum Whistleblower-Recht leitet, möchte im Gesetzentwurf den Begriff des „Fehlverhaltens“ durch „erhebliche Missstände“ ersetzt sehen, um auch nicht auf einzelne Personen beziehbare Sachverhalte zu erfassen. Zudem forderte er, die Rechtsposition von zu Unrecht durch Whistleblower beschuldigte Personen zu verbessern.

Rechtsanwalt Dr. Nico Herold aus Münster begrüßte, dass der Gesetzentwurf auf Minderung der „Melde-Angst“ ziele. Diese bestehe sowohl in der Furcht vor Repressalien als auch in der Sorge, mit der Meldung nichts zu bewirken. Dieser guten Absicht sei aber nicht gedient, wenn aus dem Gesetzestext für potentielle Whistleblower nicht klar ersichtlich sei, ob sie im jeweiligen Fall auch tatsächlich geschützt sind. In dieser Hinsicht gebe es einige Mängel.

Der Bonner Rechtswissenschaftler Prof. Dr. Gregor Thüsing äußerte Bedenken wegen des vorgesehenen Rechts, sich an die Öffentlichkeit zu wenden, wenn eine externe Meldestelle nicht innerhalb einer Frist den Fall bearbeitet hat. Er warnte vor Nachteilen für zu Unrecht beschuldigte Personen und Unternehmen, wenn Vorwürfe öffentlich werden, weil die Meldestelle nicht schnell genug gearbeitet hat. So wie mehrere weitere Sachverständige bezeichnete er die geplante Personalausstattung der Meldestelle im Bundesamt für Justiz als völlig unzureichend. Fehler seien damit programmiert, sagte Thüsing.

Gewerkschaften sehen Lücken beim Kündigungsschutz

Nach Einschätzung von Jana Wömpner vom Deutschen Gewerkschaftsbund (DGB) schützt der Gesetzentwurf Rechte von Aktionären umfassender als Rechte von Beschäftigten und Betriebsräten. „Wer Missstände meldet, handelt im Interesse aller“, stellte sie fest, und habe Anspruch auf umfassenden Schutz vor Repressalien.

Vor allem im Kündigungsschutz stellte Wömpner Bedarf an Nachbesserungen fest. So bräuchten Hinweisgeber, denen gekündigt worden sei, während des laufenden arbeitsrechtlichen Verfahrens einen Anspruch auf Weiterbeschäftigung. Zudem sei für Mitarbeiter in betriebsinternen Meldestellen ein Sonderkündigungsschutz nötig, damit sie ihre Aufgabe unparteiisch erfüllen können.

Gesetzentwurf der Bundesregierung

Für die Meldung von Verstößen im Unternehmen oder in einer Behörde sollen nach dem Willen der Bundesregierung interne als auch externe Meldestellen eingerichtet werden. Zudem sollen Whistleblower vor beruflichen Repressalien geschützt werden. Zur Begründung führt die Bundesregierung an, mit dem Entwurf solle der bislang lückenhafte und unzureichende Schutz hinweisgebender Personen ausgebaut werden. „Hinweisgeberinnen und Hinweisgeber leisten einen wichtigen Beitrag zur Aufdeckung und Ahndung von Missständen. Allerdings gab es in der Vergangenheit immer wieder Fälle, in denen sie infolge einer Meldung oder Offenlegung von Missständen benachteiligt wurden“, heißt es darin weiter.

Mit dem Gesetzentwurf will die Bundesregierung nach eigenem Bekunden zum einen die Hinweisgeberschutz-Richtlinie der Europäischen Union ((EU) 2019 / 1937, (EU) 2020 / 1503) umsetzen, zum anderen die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR). Die EU-Richtlinie hätte bis zum 17. Dezember 2021 umgesetzt werden müssen. Gegen Deutschland läuft deswegen – wie auch gegen zahlreiche andere EU-Länder – ein von der EU-Kommission angestrengtes Vertragsverletzungsverfahren.

Hinweisgeberschutzgesetz

Kernstück des Entwurfes ist ein neu zu schaffendes „Gesetz für einen besseren Schutz hinweisgebender Personen“ (Hinweisgeberschutzgesetz, HinSchG). Dieses Gesetz soll dem Entwurf zufolge die wesentlichen Anforderungen und Verfahren an den Hinweisgeberschutz beinhalten. Danach müssen grundsätzliche alle Unternehmen mit mindestens 50 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern eine interne Meldestelle einrichten, Unternehmen mit bis zu 249 Mitarbeitenden können dabei Meldestellen gemeinsam aufbauen.

Als externe Meldestelle soll grundsätzlich das Bundesamt für Justiz dienen, für einige Bereich sind spezielle Meldestellen vorgesehen. Wie die Bundesregierung ausführt, ist der Anwendungsbereich entsprechend der Vorgaben der EU-Richtlinie weit gefasst und umfasst neben Arbeiternehmerinnen und Arbeitnehmer auch Beamtinnen und Beamten, Anteilseignerinnen und Anteilseigner, Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter von Lieferanten und Personen, die bereits vor Beginn eines Arbeitsverhältnisses Kenntnisse von Verstößen erlangt haben.

Interne und externe Meldestellen

Die hinweisgebende Person soll laut Entwurf wählen können, ob sie sich an eine interne oder externe Meldestelle wenden. Die Identität der hinweisgebenden Person ist in beiden Fällen grundsätzlich vertraulich zu behandeln. Meldungen sollen laut Entwurf auch anonym möglich sein. Laut Entwurfstext soll für interne Meldestellen allerdings keine Verpflichtung bestehen, „die Meldekanäle so zu gestalten, dass sie die Abgabe anonymer Meldungen ermöglichen“. Gleiches soll vorbehaltlich spezialgesetzlicher Regelungen auch für die externen Meldestellen gelten. In beiden Fällen sollte zudem gelten, dass die jeweilige Meldestelle „anonym eingehende Meldungen allerdings bearbeiten [sollte], soweit dadurch die vorrangige Bearbeitung nichtanonymer Meldungen nicht gefährdet wird“.

Schutzregelungen sollen in bestimmten Fällen auch greifen, wenn die hinweisgebende Person die Informationen offenlegt, sprich: den Gang an die Öffentlichkeit wählt. Das soll zum einen der Fall sein, wenn auf eine Meldung an eine externe Stelle nicht innerhalb eine bestimmten Frist mit bestimmten Folgemaßnahmen reagiert wird. Zum anderen soll eine hinweisgebende Person Informationen offenlegen dürfen, wenn sie „hinreichenden Grund zur Annahme“ hat, dass beispielsweise „der Verstoß wegen eines Notfalls, der Gefahr irreversibler Schäden oder vergleichbarer Umstände eine unmittelbare oder offenkundige Gefährdung des öffentlichen Interesses darstellen kann“ oder „im Fall einer externen Meldung Repressalien zu befürchten sind“.

Interne Untersuchungen

Der sachliche Anwendungsbereich umfasst zahlreiche Rechtsbereiche, dazu zählen Verstöße gegen diverse EU-rechtliche Regelungen, nationales Strafrecht und bestimmte ordnungsrechtliche Regelungen, die bußgeldbewehrt sind und dem Schutz von Leben, Leib oder Gesundheit oder dem Schutz der Rechte von Beschäftigten oder ihrer Vertretungsorgane dienen. Der Entwurf sieht Ausnahmen für bestimmte Meldungen vor, etwa über Informationen, „die die nationale Sicherheit oder wesentliche Sicherheitsinteressen des Staates, insbesondere militärische oder sonstige sicherheitsempfindliche Belange des Geschäftsbereiches des Bundesministeriums der Verteidigung oder Kritische Infrastrukturen im Sinne der BSI-Kritisverordnung betreffen“.

Nach einer Meldung soll die Meldestelle laut Entwurf Folgemaßnahmen ergreifen müssen. Dazu gehören unter anderem interne Untersuchungen oder die Einstellung des Verfahrens aus „Mangel an Beweisen“. Verfahren können zwecks weitere Untersuchungen auch an eine zuständige Arbeitseinheit oder eine zuständige Behörde abgegeben werden können.

Schutz vor Repressalien 

Für hinweisgebende Personen und bestimmte andere Personen gilt nach einer Meldung ein Schutz vor Repressalien beziehungsweise vor einer Drohung damit. Nach einer Meldung erfolgte „Benachteiligungen“ einer hinweisgebenden Person „im Zusammenhang mit ihrer beruflichen Tätigkeit“ sollen laut Entwurfstext vermutet werden, dass es sich um eine Repressalie handelt. „In diesem Fall hat die Person, die die hinweisgebende Person benachteiligt hat, zu beweisen, dass die Benachteiligung auf hinreichend gerechtfertigten Gründen basierte oder dass sie nicht auf der Meldung oder Offenlegung beruhte“, heißt es im Entwurf.

Bei einem Verstoß gegen das Verbot von Repressalien soll dem Entwurf zufolge eine Schadenersatzpflicht durch den Verursacher bestehen. Als Ordnungswidrigkeiten sollen zudem beispielsweise geahndet werden, wenn eine interne Meldestelle nicht eingerichtet oder wenn die Kommunikation zwischen hinweisgebender Person und Meldestelle behindert wird. Hinweisgebende Personen sollen im Gegenzug für den Schaden aufkommen, „der aus einer vorsätzlichen oder grob fahrlässigen Meldung oder Offenlegung unrichtiger Informationen entstanden ist“. Zudem soll das Offenlegen unrichtiger Informationen eine Ordnungswidrigkeit darstellen.

Antrag der AfD

Die AfD-Fraktion sieht Nachbesserungbedarf an den Plänen der Bundesregierung für ein Hinweisgeberschutzgesetz zur Umsetzung einer entsprechenden EU-Richtlinie. Konkret will die Fraktion den Schutz von Hinweisgebern in der öffentlichen Verwaltung stärken. Der von der Bundesregierung vorgelegte Referentenentwurf weise „ein eklatantes Ungleichgewicht bei der Behandlung von Hinweisgebern aus der Privatwirtschaft einerseits und dem öffentlichen Sektor andererseits auf“, schreibt die Fraktion in ihrem Antrag.

Nach Darstellung der Fraktion könnten sich die Beschäftigten der Verwaltung „noch nicht einmal dann auf den Hinweisgeberschutz berufen, wenn sie einen Verstoß ihrer Behörde oder der Regierung gegen das Grundgesetz melden würden. Damit wären Repressionen gegen mutige Behördenmitarbeiter, die derartige Verstöße melden, weiterhin möglich“, heißt es in dem Antrag. Als Beispiele für „mutmaßliche Rechtsbrüche mit gravierenden negativen Folgewirkungen für die gesamte Gesellschaft“ führt die Fraktion „die Einreisepraxis im Zusammenhang mit der Grenzöffnung 2015 sowie die Grundrechtseinschränkungen im Zusammenhang mit den Corona-Maßnahmen“ an. Entsprechend fordert sie die Bundesregierung auf, den Hinweisgeberschutz auch in diesen Fällen zu eröffnen.

Für den Hinweisgeberschutz im privatwirtschaftlichen Bereich fordern die Abgeordneten zusätzliche Sanktionsmöglichkeiten für Hinweisgeber, sollte dieser „bei der Meldung oder Offenlegung unrichtiger Informationen vorsätzlich oder grob fahrlässig gehandelt“ haben. Eine „Strafsanktion“ soll nach Auffassung der Fraktion auch für den Fall vorgesehen sein, „dass sich der Hinweisgeber unter Verletzung des Paragrafen 4 GeschGehG eine Information beschafft oder weitergeleitet hat, die als Geschäftsgeheimnis anzusehen ist, wenn sich die Verdächtigung im Nachhinein als falsch herausstellt und das Geschäftsgeheimnis zum Schaden des Inhabers des Geschäftsgeheimnisses verwertet wird“. (pst/ste/scr/19.10.2022)

Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages haben am Freitag, 16. Dezember 2022, einen „besseren Schutz hinweisgebender Personen“ im beruflichen Umfeld beschlossen. Für den Gesetzentwurf der Bundesregierung in einer vom Rechtsausschuss geänderten Fassung (20/3442; 20/3709; 20/4001 Nr. 1.2) stimmten die Koalitionsfraktionen von SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP. Unionsfraktion und AfD votierten gegen die Vorlage, die Linksfraktion enthielt sich der Abstimmung, zu der dem Parlament neben einer Beschlussempfehlung des Rechtsausschusses (20/4909) auch ein Bericht des Haushaltsausschusses gemäß Paragraf 96 der Geschäftsordnung (20/4910) vorlag. 

Keine Mehrheit fand hingegen ein von der CDU/CSU-Fraktion zu dem Gesetzentwurf vorgelegter Entschließungsantrag (20/4914), die Vorlage wurde gegen das Votum der Antragsteller bei Enthaltung der AfD abgelehnt. Auch einen Änderungsantrag der AfD-Fraktion (20/4969) wies der Bundestag mit den Stimmen aller übrigen Fraktionen zurück.

Gesetzentwurf der Bundesregierung

Die Bundesregierung will Hinweisgeberinnen und Hinweisgeber (Whistleblower) im beruflichen Umfeld künftig umfassender schützen. Für die Meldung von Verstößen im Unternehmen oder in einer Behörde sollen interne als auch externe Meldestellen eingerichtet werden. Zudem sollen Whistleblower vor beruflichen Repressalien geschützt werden. 

Mit dem Entwurf solle der bislang lückenhafte und unzureichende Schutz hinweisgebender Personen ausgebaut werden, führt die Bundesregierung zur Begründung an. „Hinweisgeberinnen und Hinweisgeber leisten einen wichtigen Beitrag zur Aufdeckung und Ahndung von Missständen. Allerdings gab es in der Vergangenheit immer wieder Fälle, in denen sie infolge einer Meldung oder Offenlegung von Missständen benachteiligt wurden“, heißt es darin weiter.

Änderungen im Rechtsausschuss

Wer verfassungsfeindliche Äußerungen von Beamtinnen und Beamten meldet, soll künftig unter den Hinweisgeberschutz fallen und somit vor Repressalien geschützt sein. Das soll auch für Äußerungen unterhalb der Strafbarkeitsschwelle gelten. Das sieht eine auf Antrag der Koalitionsfraktionen von SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP vom Rechtsausschuss am Mittwoch, 14. Dezember, mehrheitlich angenommene Änderung am Gesetzentwurf. Danach sollen die Schutzmechanismen des geplanten Hinweisgeberschutzgesetzes auch für Meldungen von Hinweisgeberinnen und Hinweisgebern gelten, die sich auf „Äußerungen von Beamtinnen und Beamten, die einen Verstoß gegen die Pflicht zur Verfassungstreue darstellen“, beziehen. In der Begründung beziehen sich die Koalitionsfraktionen explizit auf die Diskussion um den Umgang mit sogenannten „Reichsbürgern“ im öffentlichen Dienst. „Die Verfassungstreue ist insbesondere verletzt, wenn ein Beamter beispielsweise die Existenz der Bundesrepublik Deutschland in Abrede stellt und die freiheitlich-demokratische Grundordnung ablehnt. Er verletzt so seine gesetzlich normierte Verfassungstreuepflicht in schwerwiegender Weise“, heißt es dort. Der Begriff der Äußerung soll nach Darstellung der Fraktionen mündliche sowie schriftliche Äußerungen etwa in Chats umfassen und auf andere Weise etwa durch Gebärden getätigte Äußerungen.

Eine weitere wesentliche Änderung bezieht sich auf den Umgang mit anonymen Meldungen. Der Regierungsentwurf hatte vorgesehen, dass sich die in Unternehmen beziehungsweise öffentlichen Stellen einzurichtenden Meldestelle sowie die einzurichtenden externen Meldestellen mit anonymen Meldungen hätten beschäftigen sollen. Nun ist vorgesehen, dass sich die Meldestellen damit beschäftigen müssen. Dafür sollen die Meldestellen entsprechende Vorkehrungen treffen, um auch eine anonyme Kommunikation zwischen Hinweisgebenden und Meldestellen zu ermöglichen. Eine weitere Änderung an dem Gesetzentwurf, der den Ausschuss schließlich mit Koalitionsmehrheit gegen die Stimmen von CDU/CSU und AfD bei Enthaltung von Die Linke passierte, sieht vor, dass auch der Digital Markets Act der Europäischen Union zum sachlichen Anwendungsbereich des Gesetzes gehören soll. Damit wird eine entsprechende EU-Vorgabe umgesetzte. Weitere Anpassungen beziehen sich etwa auf Anreize zur Nutzung interner Meldestellen, Konzernmeldewege, die Regelung zur Einrichtung von Meldestellen kommunaler Unternehmen, Löschfristen sowie Ausnahmen im Bereich von Nachrichtendiensten. Zudem sollen Hinweisgebende, die Repressalien erleiden, auch dann eine Entschädigung in Geld verlangen können, wenn es sich nicht um einen Vermögensschaden handelt.

Hinweisgeberschutzgesetz

Mit dem Gesetzentwurf will die Bundesregierung nach eigenem Bekunden zum einen die Hinweisgeberschutz-Richtlinie der Europäischen Union ((EU) 2019 / 1937, (EU) 2020 / 1503) umsetzen, zum anderen die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR). Die EU-Richtlinie hätte bis zum 17. Dezember 2021 umgesetzt werden müssen. Gegen Deutschland läuft deswegen – wie auch gegen zahlreiche andere EU-Länder – ein von der EU-Kommission angestrengtes Vertragsverletzungsverfahren.

Kernstück des Entwurfes ist ein neu zu schaffendes „Gesetz für einen besseren Schutz hinweisgebender Personen“ (Hinweisgeberschutzgesetz, HinSchG). Dieses Gesetz soll dem Entwurf zufolge die wesentlichen Anforderungen und Verfahren an den Hinweisgeberschutz beinhalten. Danach müssen grundsätzliche alle Unternehmen mit mindestens 50 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern eine interne Meldestelle einrichten, Unternehmen mit bis zu 249 Mitarbeitenden können dabei Meldestellen gemeinsam aufbauen. Als externe Meldestelle soll grundsätzlich das Bundesamt für Justiz dienen, für einige Bereich sind spezielle Meldestellen vorgesehen. Wie die Bundesregierung ausführt, ist der Anwendungsbereich entsprechend der Vorgaben der EU-Richtlinie weit gefasst und umfasst neben Arbeiternehmerinnen und Arbeitnehmer auch Beamtinnen und Beamten, Anteilseignerinnen und Anteilseigner, Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter von Lieferanten und Personen, die bereits vor Beginn eines Arbeitsverhältnisses Kenntnisse von Verstößen erlangt haben.

Interne und externe Meldestellen

Die hinweisgebende Person soll laut Entwurf wählen können, ob sie sich an eine interne oder externe Meldestelle wenden. Die Identität der hinweisgebenden Person ist in beiden Fällen grundsätzlich vertraulich zu behandeln. Meldungen sollen laut Entwurf auch anonym möglich sein. Laut Entwurfstext soll für interne Meldestellen allerdings keine Verpflichtung bestehen, „die Meldekanäle so zu gestalten, dass sie die Abgabe anonymer Meldungen ermöglichen“. Gleiches soll vorbehaltlich spezialgesetzlicher Regelungen auch für die externen Meldestellen gelten. In beiden Fällen sollte zudem gelten, dass die jeweilige Meldestelle „anonym eingehende Meldungen allerdings bearbeiten [sollte], soweit dadurch die vorrangige Bearbeitung nichtanonymer Meldungen nicht gefährdet wird“.

Schutzregelungen sollen in bestimmten Fällen auch greifen, wenn die hinweisgebende Person die Informationen offenlegt, sprich: den Gang an die Öffentlichkeit wählt. Das soll zum einen der Fall sein, wenn auf eine Meldung an eine externe Stelle nicht innerhalb eine bestimmten Frist mit bestimmten Folgemaßnahmen reagiert wird. Zum anderen soll eine hinweisgebende Person Informationen offenlegen dürfen, wenn sie „hinreichenden Grund zur Annahme“ hat, dass beispielsweise „der Verstoß wegen eines Notfalls, der Gefahr irreversibler Schäden oder vergleichbarer Umstände eine unmittelbare oder offenkundige Gefährdung des öffentlichen Interesses darstellen kann“ oder „im Fall einer externen Meldung Repressalien zu befürchten sind“.

Interne Untersuchungen

Der sachliche Anwendungsbereich umfasst zahlreiche Rechtsbereiche, dazu zählen Verstöße gegen diverse EU-rechtliche Regelungen, nationales Strafrecht und bestimmte ordnungsrechtliche Regelungen, die bußgeldbewehrt sind und dem Schutz von Leben, Leib oder Gesundheit oder dem Schutz der Rechte von Beschäftigten oder ihrer Vertretungsorgane dienen. Der Entwurf sieht Ausnahmen für bestimmte Meldungen vor, etwa über Informationen, „die die nationale Sicherheit oder wesentliche Sicherheitsinteressen des Staates, insbesondere militärische oder sonstige sicherheitsempfindliche Belange des Geschäftsbereiches des Bundesministeriums der Verteidigung oder Kritische Infrastrukturen im Sinne der BSI-Kritisverordnung betreffen“.

Nach einer Meldung soll die Meldestelle laut Entwurf Folgemaßnahmen ergreifen müssen. Dazu gehören unter anderem interne Untersuchungen oder die Einstellung des Verfahrens aus „Mangel an Beweisen“. Verfahren können zwecks weitere Untersuchungen auch an eine zuständige Arbeitseinheit oder eine zuständige Behörde abgegeben werden können.

Schutz vor Repressalien 

Für hinweisgebende Personen und bestimmte andere Personen gilt nach einer Meldung ein Schutz vor Repressalien beziehungsweise vor einer Drohung damit. Nach einer Meldung erfolgte „Benachteiligungen“ einer hinweisgebenden Person „im Zusammenhang mit ihrer beruflichen Tätigkeit“ sollen laut Entwurfstext vermutet werden, dass es sich um eine Repressalie handelt. „In diesem Fall hat die Person, die die hinweisgebende Person benachteiligt hat, zu beweisen, dass die Benachteiligung auf hinreichend gerechtfertigten Gründen basierte oder dass sie nicht auf der Meldung oder Offenlegung beruhte“, heißt es im Entwurf.

Bei einem Verstoß gegen das Verbot von Repressalien soll dem Entwurf zufolge eine Schadenersatzpflicht durch den Verursacher bestehen. Als Ordnungswidrigkeiten sollen zudem beispielsweise geahndet werden, wenn eine interne Meldestelle nicht eingerichtet oder wenn die Kommunikation zwischen hinweisgebender Person und Meldestelle behindert wird. Hinweisgebende Personen sollen im Gegenzug für den Schaden aufkommen, „der aus einer vorsätzlichen oder grob fahrlässigen Meldung oder Offenlegung unrichtiger Informationen entstanden ist“. Zudem soll das Offenlegen unrichtiger Informationen eine Ordnungswidrigkeit darstellen. 

Entschließung angenommen

Mit den Stimmen der Koalitionsfraktionen und der Linksfraktion nahm der Bundestag darüber hinaus eine Entschließung an. Darin fordert das Parlament die Bundesregierung unter anderem dazu auf, zu prüfen, ob hinreichend gewährleistet ist, dass hinweisgebende Personen bei der Meldung von Verstößen gegen das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz (AGG) sowie von sonstigem erheblichen Fehlverhalten, dessen Aufdeckung im besonderen öffentlichen Interesse liegt, hinreichend geschützt sind und nötigenfalls entsprechende Erweiterungen des sachlichen Anwendungsbereichs auf den Weg zu bringen.  (irs/scr/15.12.2022)

Nachdem das ursprünglich von der Bundesregierung eingebrachte Hinweisgeberschutzgesetz im Bundesrat gescheitert ist, haben die Koalitionsfraktionen am Freitag, 17. März 2023, einen zweiten Anlauf unternommen. Sie haben das Vorhaben in zwei Gesetzentwürfe „für einen besseren Schutz hinweisgebender Personen sowie zur Umsetzung der Richtlinie zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden“ (20/5992) und „zur Ergänzung der Regelungen zum Hinweisgeberschutz“ (20/5991) aufgespalten, von denen nach ihrer Auffassung nur einer im Bundesrat zustimmungspflichtig ist. Die beiden Initiativen wurden im Anschluss an die Debatte zur weiteren Beratung an den Rechtsausschuss überwiesen.

Ziel ist unverändert, dass Hinweisgeber auf Rechts- und Regelverstöße in Unternehmen und Behörden, sogenannte Whistleblower, einfacher und ohne Angst vor Repressalien auf Missstände aufmerksam machen können. Deutschland ist durch EU-Richtlinie 2019/1937 zur Regelung des Hinweisgeberschutzes verpflichtet und unterliegt bereits einem Vertragsverletzungsverfahren, weil es diese Richtlinie nicht fristgemäß umgesetzt hat.

Erster Gesetzentwurf der Koalition

Der jetzt neu eingebrachte Entwurf eines Hinweisgeberschutzgesetzes (20/5992) ist weitgehend identisch mit dem am 16. Dezember 2022 vom Bundestag verabschiedeten Gesetzentwurf (20/4909).

Allerdings nimmt es ausdrücklich Beamte der Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände sowie der sonstigen der Aufsicht eines Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie Richterinnen und Richter im Landesdienst aus seinem Anwendungsbereich aus. Dadurch ist nach Einschätzung der einbringenden Fraktionen keine Zustimmung des Bundesrates mehr erforderlich.

Zweiter Gesetzentwurf der Koalition

In einem zweiten Gesetzentwurf „zur Ergänzung der Regelungen zum Hinweisgeberschutz“ (20/5991) wird diese Einschränkung wieder aufgehoben. Das ursprüngliche Hinweisgeberschutzgesetz hatte in der Sitzung des Bundesrates am 10. Februar 2023 keine Mehrheit gefunden, weil die Länder mit Regierungsbeteiligung von CDU und CSU ihre Zustimmung verweigert hatten. Begründet hatten die Unionsvertreter ihre Ablehnung insbesondere mit einer zu starken Belastung kleiner und mittlerer Unternehmen. Die von ihnen beanstandeten Regelungen sollen nun nach dem Willen der Koalitionsfraktionen auch ohne Zustimmung der Länderkammer in Kraft treten können.

Kern des Gesetzentwurfes ist unverändert die Einrichtung von Meldestellen in Unternehmen, Behörden und Organisationen, an die sich Whistleblower wenden können. Diese sollen auch anonyme Meldungen bearbeiten und dazu eine anonyme Kommunikation zwischen Hinweisgebenden und Meldestellen ermöglichen. Geschützt sein soll auch, wer verfassungsfeindliche Äußerungen von Beamtinnen und Beamten meldet. Das soll auch für Äußerungen unterhalb der Strafbarkeitsschwelle gelten. Hinweisgeber, die Repressalien erleiden, sollen eine Entschädigung in Geld auch dann verlangen können, wenn es sich nicht um einen Vermögensschaden handelt. 

Unternehmen mit mindestens 50 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern müssen eine interne Meldestelle einrichten. Unternehmen mit bis zu 249 Mitarbeitenden können dabei Meldestellen gemeinsam aufbauen. Als externe Meldestelle soll, mit einigen Ausnahmen, das Bundesamt für Justiz dienen. Geschützt sein sollen nicht nur Beschäftigte der Unternehmen und Behörden, sondern etwa auch Beschäftigte von Zulieferern sowie Anteilseigner. Sofern ein Whistleblower nach einer Meldung berufliche Nachteile erfährt, sieht das Gesetz eine Beweislastumkehr vor. Es wäre dann zu beweisen, dass die Benachteiligung nicht auf der Meldung beruhte. Wer allerdings vorsätzlich oder grob fahrlässig unrichtige Informationen meldet, begeht eine Ordnungswidrigkeit und muss für einen dadurch entstandenen Schaden aufkommen. (pst/17.03.2023)

Zeit: Montag, 27. März 2023, 13 bis 15 Uhr
Ort: Berlin, Paul-Löbe-Haus, Sitzungssaal E.200

Bereits zum zweiten Mal in dieser Legislaturperiode hat im Rechtsausschuss eine Anhörung zum Schutz von sogenannten Whistleblowern, die auf Rechts- und Regelverstöße in Unternehmen und Behörden hinweisen, stattgefunden. Dabei ging es am Montag, 27. März 2023, nicht nur um den Inhalt der Neuregelung, sondern auch um das dafür geplante Gesetzgebungsverfahren. Denn nachdem der Bundesrat einen vom Bundestag beschlossenen Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Hinweisgeberschutz abgelehnt hatte, haben die Koalitionsfraktion das Vorhaben in zwei Gesetzentwürfe aufgespalten, von denen nach ihrer Auffassung nur einer im Bundesrat zustimmungspflichtig ist. In diesem Verfahren sehen nun einige Sachverständige die Gefahr eines Verfassungskonflikts.

Entwurf zum Hinweisgeberschutzgesetz

Der neu eingebrachte Entwurf eines Hinweisgeberschutzgesetzes (20/5992) ist weitgehend identisch mit dem am 16. Dezember 2022 vom Bundestag verabschiedeten Gesetzentwurf (20/4909). Allerdings nimmt er ausdrücklich Beamte der Länder und Kommunen aus seinem Anwendungsbereich aus. Dadurch ist nach Einschätzung der einbringenden Koalitionsfraktionen keine Zustimmung des Bundesrates mehr erforderlich. In einem zweiten, zustimmungspflichtigen Gesetzentwurf „zur Ergänzung der Regelungen zum Hinweisgeberschutz“ (20/5991) wird diese Einschränkung wieder aufgehoben. Dieses Gesetz soll bereits vor dem eigentlichen Hinweisgeberschutzgesetz in Kraft treten, so dass letzteres von Anfang an dem usprünglichen, vom Bundesrat abgelehnten Gesetz entsprechen würde.

Das ursprüngliche Hinweisgeberschutzgesetz hatte in der Sitzung des Bundesrates am 10. Februar 2023 keine Mehrheit gefunden, weil die Länder mit Regierungsbeteiligung von CDU und CSU ihre Zustimmung verweigert hatten. Begründet hatten die Unionsvertreter ihre Ablehnung insbesondere mit einer zu starken Belastung kleiner und mittlerer Unternehmen. Die von ihnen beanstandeten Regelungen sollen nun nach dem Willen der Koalitionsfraktionen auch ohne Zustimmung der Länderkammer in Kraft treten können.

Aufspaltung von Gesetzesvorhaben

Jetzt in der Anhörung hat der Rechtswissenschaftler Prof. Dr. Winfried Kluth von der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg ernste Bedenken gegen dieses Vorgehen geäußert. Zwar habe das Bundesverfassungsgericht mehrfach die Aufspaltung von Gesetzesvorhaben in einen zustimmungspflichtigen und einen nicht zustimmungspflichtigen Teil gebilligt, allerdings verlangt, dass eine solche Gestaltung nicht willkürlich oder missbräuchlich sein dürfe. Hier gebe es aber Zweifel, dann so Kluth in seiner Stellungnahme, „die Aufteilung in zwei Gesetzesvorhaben war einzig die Reaktion auf die Verweigerung der Zustimmung zum ersten, alle Aspekte umfassenden Gesetzesentwurf“ und nicht inhaltlich begründet.

Übereinstimmend kommt der Bonner Rechtswissenschaftler Prof. Dr. Gregor Thüsing in seiner Stellungnahme zu dem Schluss: „Wenn es sich hier nicht um Willkür, also nicht aus sachlichen Gründen gerechtfertigte, sondern nur aus dem System der Zustimmungsbedürftigkeit hergeleiteten Trennung handelt, wann dann?“

Nach den Recherchen in seinem Institut habe es einen solchen Fall, dass ein bereits im Bundesrat abgelehntes Gesetz aufgespalten und dann neu eingebracht wird, noch nicht gegeben. Thüsing plädierte eindringlich dafür, stattdessen das Vermittlungsverfahren zu wählen: „Nutzen Sie diese Chance, zu einem besseren Gesetz zu kommen!“

Warnung vor „Zwei-Klassen-Recht“

Die Vorsitzende des Whistleblower-Netzwerks, Kosmas Zittel, wies auf eine Konsequenz hin, wenn das als zustimmungspflichtig eingestufte Aufhebungsgesetz vom Bundesrat abgelehnt werden sollte. Dann gebe es ein „Zwei-Klassen-Recht“, das für Bundesbeamte Anderes gilt als für Landes- und Kommunalbeamte. In diesem Fall aber sei auch das eigentliche Hinweisgeberschutzgesetz nicht EU-konform, da ja die EU-Richtlinie zum Schutz von Whistleblowern, die mit der Neuregelung in nationales Recht umgesetzt werden soll, für das ganze Land gelte und damit auch für Landesbedienstete.

Inhaltlich bekräftigten die zu der Anhörung geladenen Sachverständigen, die teilweise schon an der letzten Anhörung im Oktober teilgenommen hatten, vielfach bereits damals geäußerte Kritik, wobei wie damals die positive Einschätzung überwog. Es gab aber auch neue Einwände gegen Änderungen, die der Rechtsausschuss nach der Anhörung in den damaligen Gesetzentwurf eingearbeitet hatte und die sich im jetzt vorliegenden Text wiederfinden.

Verbesserung gegenüber geltendem Recht

Wie auch andere Sachverständige sieht der Münchener Rechtsanwalt Dr. Maximilian Degenhart, der Unternehmen und Kommunen in Compliance-Fragen berät, in dem Gesetzentwurf eine wesentliche Verbesserung gegenüber geltendem Recht. Er beseitige Rechtsunsicherheit für potenziell hinweisgebende Beschäftigte und Beschäftigungsgeber.

Aus seiner Praxis könne er berichten, dass Hinweisgeber fast immer etwas an ihrer Arbeitsstelle verbessern wollten und es „praktisch keine böswilligen Hinweise“ gebe. Dies spreche dafür, wie im Gesetzentwurf vorgesehen internen Meldestellen den Vorrang vor externen Meldestellen zu geben.

Belastung kleinerer Unternehmen

Die Belastung kleinerer Unternehmen durch die Umsetzung des geplanten Gesetzes stellte Hildegard Reppelmund, Syndikusrechtsanwältin der Deutschen Industrie- und Handelskammer, in den Vordergrund. Sie stellte deshalb die Pflicht zur Einrichtung anonymisierter Meldekanäle, die einen erheblichen Aufwand erfordere, in Frage. Dagegen begrüßte Louisa Schloussen von Transparency International die verpflichtende anonyme Meldemöglichkeit, die nach der Anhörung im Oktober „auf unsere Kritik hin“, wie sie erklärte, in den Gesetzentwurf eingefügt worden sei, als besonders wichtig. Aus seiner Erfahrung, dass gerade in kleinen Betriebsstätten die Chefs oft weniger an der Klärung eines gemeldeten Sachverhalts interessiert seien als daran, wer die Meldung gemacht hat, plädierte der Münchener Rechtsanwalt Dr. Christoph Klahold, Sprecher des Vorstands des Deutschen Instituts für Compliance, für Meldestellen auf Konzern-Ebene.

Jana Wömpner vom Deutschen Gewerkschaftsbund monierte, dass der Gesetzentwurf an verschiedenen Stellen uneindeutige Begriffe wie den „hinreichenden Grund zur Annahme“ enthalte. Damit werde das Ziel, Rechtsklarheit zu schaffen, verfehlt und es bestehe sogar die Gefahr, dass sich die Rechtsposition von Hinweisgebenden verschlechtert. Zudem blieben verschiedene Regelungen zum Schutz von Hinweisgebenden und zum Schadenersatz hinter der EU-Richtlinie zurück, die mit dem Gesetz umgesetzt werden soll.

Notwendigkeit des Hinweisgeberschutzes

Der Göttinger Rechtswissenschafter Dr. Simon Gerdemann, der ein Forschungsprojekt zum Whistleblowing-Recht leitet, forderte die Anpassung des Gesetzentwurfs an eine unlängst ergangene Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte im Zusammenhang mit dem sogenannten LuxLeaks-Skandal.

Diese bestätige im Kern die Notwendigkeit eines Hinweisgeberschutzes in Fällen von grundlegender Bedeutung für das demokratische Gemeinwesen. Vor diesem Hintergrund müsse der Schutz des Gesetzes, der sich bisher nur auf die Meldung von Verstößen gegen bestehende Rechtsnormen erstreckt, auch Personen umfassen, die auf formal legale, gesellschaftlich aber bedenkliche Vorgänge hinweisen.

Regelung zu Äußerungen von Beamten

Kontrovers wurde in der Anhörung eine vom Rechtsausschuss im Dezember in den damaligen Gesetzentwurf eingefügte und jetzt übernommene Regelung bewertet, dass Hinweisgeber, die auf verfassungsrechtlich bedenkliche Äußerungen von Beamten hinweisen, auch dann unter dem Schutz dieses Gesetzes stehen, wenn die Äußerungen nicht strafrechtlich relevant sind.

Rechtsanwalt David Werdemann von der Gesellschaft für Freiheitsrechte verwies auf die beamtenrechtliche Relevanz und begrüßte die damit geschaffene Möglichkeit, etwa gegen rechtsextreme Äußerungen in geschlossenen Chatgruppen vorzugehen. Andere Sachverständige warnten dagegen vor einer Kollision dieser Bestimmung mit dem Recht auf freie Meinungsäußerung.

Erster Gesetzentwurf der Koalition

Der jetzt neu eingebrachte Entwurf eines Hinweisgeberschutzgesetzes (20/5992) ist weitgehend identisch mit dem am 16. Dezember 2022 vom Bundestag verabschiedeten Gesetzentwurf (20/4909).

Allerdings nimmt es ausdrücklich Beamte der Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände sowie der sonstigen der Aufsicht eines Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie Richterinnen und Richter im Landesdienst aus seinem Anwendungsbereich aus. Dadurch ist nach Einschätzung der einbringenden Fraktionen keine Zustimmung des Bundesrates mehr erforderlich.

Zweiter Gesetzentwurf der Koalition

In einem zweiten Gesetzentwurf „zur Ergänzung der Regelungen zum Hinweisgeberschutz“ (20/5991) wird diese Einschränkung wieder aufgehoben. Das ursprüngliche Hinweisgeberschutzgesetz hatte in der Sitzung des Bundesrates am 10. Februar 2023 keine Mehrheit gefunden, weil die Länder mit Regierungsbeteiligung von CDU und CSU ihre Zustimmung verweigert hatten. Begründet hatten die Unionsvertreter ihre Ablehnung insbesondere mit einer zu starken Belastung kleiner und mittlerer Unternehmen. Die von ihnen beanstandeten Regelungen sollen nun nach dem Willen der Koalitionsfraktionen auch ohne Zustimmung der Länderkammer in Kraft treten können.

Kern des Gesetzentwurfes ist unverändert die Einrichtung von Meldestellen in Unternehmen, Behörden und Organisationen, an die sich Whistleblower wenden können. Diese sollen auch anonyme Meldungen bearbeiten und dazu eine anonyme Kommunikation zwischen Hinweisgebenden und Meldestellen ermöglichen. Geschützt sein soll auch, wer verfassungsfeindliche Äußerungen von Beamtinnen und Beamten meldet. Das soll auch für Äußerungen unterhalb der Strafbarkeitsschwelle gelten. Hinweisgeber, die Repressalien erleiden, sollen eine Entschädigung in Geld auch dann verlangen können, wenn es sich nicht um einen Vermögensschaden handelt. 

Unternehmen mit mindestens 50 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern müssen eine interne Meldestelle einrichten. Unternehmen mit bis zu 249 Mitarbeitenden können dabei Meldestellen gemeinsam aufbauen. Als externe Meldestelle soll, mit einigen Ausnahmen, das Bundesamt für Justiz dienen. Geschützt sein sollen nicht nur Beschäftigte der Unternehmen und Behörden, sondern etwa auch Beschäftigte von Zulieferern sowie Anteilseigner. Sofern ein Whistleblower nach einer Meldung berufliche Nachteile erfährt, sieht das Gesetz eine Beweislastumkehr vor. Es wäre dann zu beweisen, dass die Benachteiligung nicht auf der Meldung beruhte. Wer allerdings vorsätzlich oder grob fahrlässig unrichtige Informationen meldet, begeht eine Ordnungswidrigkeit und muss für einen dadurch entstandenen Schaden aufkommen. (scr/pst/27.03.2023)

Der Bundestag hat die für Donnerstag, 30. März 2023, vorgesehene Entscheidung über den Gesetzentwurf von SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP für einen besseren Schutz hinweisgebender Personen sowie zur Umsetzung der Richtlinie zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden (20/5992), von der Tagesordnung abgesetzt. Darüber hinaus sollte abgestimmt werden über den Gesetzentwurf von SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP zur Ergänzung der Regelungen zum Hinweisgeberschutz (20/5991). Zu beiden Gesetzentwürfen hat der Rechtsausschuss eine Beschlussempfehlung (20/6193) vorgelegt, der Haushaltsausschuss hat zudem Berichte gemäß Paragraf 96 der Geschäftsordnung des Bundestages zur Finanzierbarkeit (20/6196, 20/6197) eingebracht. Zur Abstimmung stand des Weiteren ein Änderungsantrag der AfD (20/6195) sowie ein Entschließungsantrag der Union (20/6198).

Zur Abstimmung stand darüber hinaus ein Antrag der CDU/CSU, in dem die Fraktion die Anrufung des Vermittlungsausschusses fordert (20/6175). Der Vorlage zufolge soll das Gremium gemäß Artikel 77 Absatz 2 Satz 4 des Grundgesetzes zu dem vom Deutschen Bundestag am 16. Dezember 2022 beschlossenen Gesetz für einen besseren Schutz hinweisgebender Personen sowie zur Umsetzung der Richtlinie zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden, einberufen werden.

Schutz von Whistleblowern

Nachdem das ursprünglich von der Bundesregierung eingebrachte Hinweisgeberschutzgesetz im Bundesrat gescheitert ist, haben SPD, Grüne und FDP das Vorhaben im zweiten Anlauf in zwei Gesetzentwürfe aufgespalten, von denen nach ihrer Auffassung nur einer im Bundesrat zustimmungspflichtig ist. Ziel ist unverändert, dass Hinweisgeber auf Rechts- und Regelverstöße in Unternehmen und Behörden, sogenannte Whistleblower, einfacher und ohne Angst vor Repressalien auf Missstände aufmerksam machen können.

Deutschland ist durch die EU-Richtlinie 2019/1937 zur Regelung des Hinweisgeberschutzes verpflichtet und unterliegt bereits einem Vertragsverletzungsverfahren, weil es diese Richtlinie nicht fristgemäß umgesetzt hat.

Ausnahme für Landes- und Kommunalbeamte

Der Entwurf eines Hinweisgeberschutzgesetzes (20/5992) ist weitgehend identisch mit dem am 16. Dezember 2022 vom Bundestag verabschiedeten Gesetzentwurf (20/4909). Allerdings nimmt es ausdrücklich Beamte der Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände sowie der sonstigen der Aufsicht eines Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie Richterinnen und Richter im Landesdienst aus seinem Anwendungsbereich aus. Dadurch ist nach Einschätzung der Ampelfraktionen keine Zustimmung des Bundesrates mehr erforderlich. Im zweiten Gesetzentwurf (20/5991) wird diese Einschränkung wieder aufgehoben.

Das ursprüngliche Hinweisgeberschutzgesetz hatte in der Sitzung des Bundesrates am 10. Februar 2023 keine Mehrheit gefunden, weil die Länder mit Regierungsbeteiligung von CDU und CSU ihre Zustimmung verweigert hatten. Begründet hatten die Unionsvertreter ihre Ablehnung vor allem mit einer zu starken Belastung kleiner und mittlerer Unternehmen. Die von ihnen beanstandeten Regelungen sollen nun nach dem Willen der Koalitionsfraktionen auch ohne Zustimmung der Länderkammer in Kraft treten können.

Einrichtung von Meldestellen

Kern des Gesetzentwurfs ist unverändert die Einrichtung von Meldestellen in Unternehmen, Behörden und Organisationen, an die sich Whistleblower wenden können. Diese sollen auch anonyme Meldungen bearbeiten und dazu eine anonyme Kommunikation zwischen Hinweisgebenden und Meldestellen ermöglichen.

Geschützt sein soll auch, wer verfassungsfeindliche Äußerungen von Beamtinnen und Beamten meldet. Das soll auch für Äußerungen unterhalb der Strafbarkeitsschwelle gelten. Hinweisgeber, die Repressalien erleiden, sollen eine Entschädigung in Geld auch dann verlangen können, wenn es sich nicht um einen Vermögensschaden handelt.

Bundesamt für Justiz als externe Meldestelle

Unternehmen mit mindestens 50 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern müssen eine interne Meldestelle einrichten. Unternehmen mit bis zu 249 Mitarbeitenden können dabei Meldestellen gemeinsam aufbauen. Als externe Meldestelle soll, mit einigen Ausnahmen, das Bundesamt für Justiz dienen. Geschützt sein sollen nicht nur Beschäftigte der Unternehmen und Behörden, sondern etwa auch Beschäftigte von Zulieferern sowie Anteilseigner.

Sofern ein Whistleblower nach einer Meldung berufliche Nachteile erfährt, sieht das Gesetz eine Beweislastumkehr vor. Es wäre dann zu beweisen, dass die Benachteiligung nicht auf der Meldung beruhte. Wer allerdings vorsätzlich oder grob fahrlässig unrichtige Informationen meldet, begeht eine Ordnungswidrigkeit und muss für einen dadurch entstandenen Schaden aufkommen. (vom/sto/30.03.2023)

Der Vermittlungsausschuss hat am Dienstag, 9. Mai 2023, einen Kompromiss zum Schutz von Whistleblowern gefunden. Der Kompromiss enthält Änderungen zu den Meldewegen für anonyme Hinweise, zu Bußgeldern und zum Anwendungsbereich des Gesetzes. Die Bundesregierung hatte das Gremium aus Bundesrat und Bundestag einberufen, nachdem die Länderkammer Anfang April die erforderliche Mehrheit zum im Bundestag verabschiedeten Gesetzentwurf „für einen besseren Schutz hinweisgebender Personen sowie zur Umsetzung der Richtlinie zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden“ der Bundesregierung in einer vom Rechtsausschuss geänderten Fassung (20/3442; 20/3709; 20/4001 Nr. 1.2) versagt hatte. Der Bundestagsbeschluss hatte zuvor die erforderliche absolute Mehrheit von 35 Stimmen in der Länderkammer verfehlt. Da es der Zustimmung der Länderkammer bedarf, konnte es bisher nicht in Kraft treten.

Ergebnisse des Ausschusses

Der Vermittlungsausschuss schlägt vor, auf eine Pflicht, die Abgabe anonymer Meldungen zu ermöglichen, zu verzichten. Dies soll sowohl für interne als auch auch für externe Meldestellen gelten. Es soll lediglich vorgegeben werden, dass die Stellen auch anonym eingehende Meldungen bearbeiten sollten. Der Vorschlag enthalte zudem eine Regelung nach der hinweisgebende Personen in Fällen, in denen intern wirksam gegen Verstöße vorgegangen werden kann, die Meldung an eine interne Meldestelle bevorzugen sollten. Informationen über Verstöße sollen nach dem Kompromiss zudem nur noch in den Anwendungsbereich des Gesetzes fallen, wenn sie sich auf den Beschäftigungsgeber oder eine andere Stelle, mit der die hinweisgebende Person beruflich im Kontakt stand, beziehen.

Das Gesetz sehe bereits eine Beweislastumkehr vor, wenn die hinweisgebende Person eine Benachteiligung im Zusammenhang mit ihrer beruflichen Tätigkeit erleidet. Dabei soll es nach der Einigung bleiben. Die Vermutung, dass die Benachteiligung eine Repressalie für den Hinweis ist, soll aber nur dann bestehen, wenn die hinweisgebende Person dies auch selbst geltend macht. Die maximale Höhe der für Verstöße gegen das Gesetz angedrohten Bußgelder soll nach dem Kompromiss statt 100.000 Euro nur noch 50.000 Euro betragen.

Gesetzentwurf der Bundesregierung

Die Bundesregierung will Hinweisgeberinnen und Hinweisgeber (Whistleblower) im beruflichen Umfeld künftig umfassender schützen. Für die Meldung von Verstößen im Unternehmen oder in einer Behörde sollen interne als auch externe Meldestellen eingerichtet werden. Zudem sollen Whistleblower vor beruflichen Repressalien geschützt werden. 

Mit dem Entwurf soll der bislang lückenhafte und unzureichende Schutz hinweisgebender Personen ausgebaut werden, führt die Bundesregierung zur Begründung an. „Hinweisgeberinnen und Hinweisgeber leisten einen wichtigen Beitrag zur Aufdeckung und Ahndung von Missständen. Allerdings gab es in der Vergangenheit immer wieder Fälle, in denen sie infolge einer Meldung oder Offenlegung von Missständen benachteiligt wurden“, heißt es darin weiter.

Vermittlungsausschuss

Der Vermittlungsausschuss ist ein Gremium, das zwischen Bundestag und Bundesrat fungiert. Der Vermittlungsausschuss besteht aus 16 Mitgliedern des Bundesrates und ebenso vielen des Bundestages, die entsprechend den Fraktionsstärken benannt sind. Seine Aufgabe liegt darin, einen Konsens zwischen Bundestag und Bundesrat zu finden, wenn vom Bundestag beschlossene Gesetze im Bundesrat keine Mehrheit finden.

Weichen Beschlüsse des Vermittlungsausschusses von denen des Bundestages ab, ist eine erneute Beschlussfassung im Bundestag erforderlich. Ist zu einem Gesetz die Zustimmung des Bundesrates erforderlich, so können auch der Bundestag und die Bundesregierung die Einberufung des Vermittlungsausschusses verlangen, um eine Einigung herbeizuführen. (09.05.2023)