CDU/CSU und SPD haben einen Gesetzentwurf „zur Anpassung der Regelungen über die Bestandsdatenauskunft an die Vorgaben aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 27. Mai 2020“ (19/25294) vorgelegt, den der Bundestag am Mittwoch, 13. Januar 2021, erstmals beraten hat. Der Entwurf wurde im Anschluss zur weiteren Beratung an den federführenden Innenausschuss überwiesen.

Gesetzentwurf von CDU/CSU und SPD

Die Koalitionsfraktionen wollen mit ihrem Gesetzentwurf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 27. Mai 2020 umsetzen. Die inhaltlich mit den für verfassungswidrig erklärten Normen übereinstimmenden Vorschriften des Gesetzes zur Neustrukturierung des Zollfahndungsdienstgesetzes und des Gesetzes zur Bekämpfung des Rechtsextremismus und der Hasskriminalität sollen geändert werden. Betroffen sind die Übermittlungsbefugnisse des Paragrafen 15a des Telemediengesetzes (TMG) und die Übermittlungsregelung für Anbieter von Telekommunikationsdienstleistungen des Paragrafen 113 des Telekommunikationsgesetzes (TKG).

Geändert werden sollen darüber hinaus die polizeilichen Abrufregelungen des Bundespolizeigesetzes, des Bundeskriminalamtgesetzes, des Zollfahndungsdienstgesetzes und des Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetzes, die nachrichtendienstlichen Abrufregelungen des Bundesverfassungsschutzgesetzes, des Gesetzes über den Militärischen Abschirmdienst und des Gesetzes über den Bundesnachrichtendienst sowie der Paragraf 100j der Strafprozessordnung. Da die Gesetzgebungskompetenz für das Gefahrenabwehrrecht die Gesetzgebungskompetenz bei den Ländern liegt, haben die Fraktionen die Paragrafen 15a TMG und 113 TKG entsprechend offen formuliert. Die entsprechenden Landesgesetze müssten von den Ländern geändert werden, heißt es.

Beschluss des Bundesverfassungsgerichts

Mit seinem Beschluss vom 27. Mai 2020 hatte der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts den Paragrafen 113 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) und mehrere Fachgesetze des Bundes, die die manuelle Bestandsdatenauskunft regeln, für verfassungswidrig erklärt. Sie verletzten die beschwerdeführenden Inhaber von Telefon- und Internetanschlüssen in ihren Grundrechten auf informationelle Selbstbestimmung sowie auf Wahrung des Telekommunikationsgeheimnisses nach Artikel 10 Absatz 1 des Grundgesetzes).

Die manuelle Bestandsdatenauskunft ermöglicht es Sicherheitsbehörden, von Telekommunikationsunternehmen Auskunft insbesondere über den Anschlussinhaber eines Telefonanschlusses oder einer zu einem bestimmten Zeitpunkt zugewiesenen IP-Adresse zu erlangen. Mitgeteilt werden personenbezogene Daten der Kunden, die im Zusammenhang mit dem Abschluss oder der Durchführung von Verträgen stehen (sogenannte Bestandsdaten). Nicht mitgeteilt werden dagegen Daten, die sich auf die Nutzung von Telekommunikationsdiensten (sogenannte Verkehrsdaten) oder den Inhalt von Kommunikationsvorgängen beziehen.
Die Erteilung einer Auskunft über Bestandsdaten ist laut Verfassungsgericht grundrechtlich zulässig. Der Gesetzgeber müsse aber nach dem Bild einer Doppeltür sowohl für die Übermittlung der Bestandsdaten durch die Telekommunikationsanbieter als auch für den Abruf dieser Daten durch die Behörden jeweils verhältnismäßige Rechtsgrundlagen schaffen. Übermittlungs- und Abrufregelungen müssten die Verwendungszwecke der Daten hinreichend begrenzen, indem sie insbesondere tatbestandliche Eingriffsschwellen und einen hinreichend gewichtigen Rechtsgüterschutz vorsehen.

„Voraussetzungen werden weitgehend nicht erfüllt“

Der Senat hatte klargestellt, dass die allgemeinen Befugnisse zur Übermittlung und zum Abruf von Bestandsdaten trotz ihres gemäßigten Eingriffsgewichts für die Gefahrenabwehr und die Tätigkeit der Nachrichtendienste grundsätzlich einer im Einzelfall vorliegenden konkreten Gefahr und für die Strafverfolgung eines Anfangsverdachts bedürfen. Findet eine Zuordnung dynamischer IP-Adressen statt, müsse diese im Hinblick auf ihr erhöhtes Eingriffsgewicht darüber hinaus auch dem Schutz oder der Bewehrung von Rechtsgütern von zumindest hervorgehobenem Gewicht dienen.

Bleiben die Eingriffsschwellen im Bereich der Gefahrenabwehr oder der nachrichtendienstlichen Tätigkeit hinter dem Erfordernis einer konkreten Gefahr zurück, müssten im Gegenzug erhöhte Anforderungen an das Gewicht der zu schützenden Rechtsgüter vorgesehen werden, heißt es in dem Beschluss. Die genannten Voraussetzungen würden von den angegriffenen Vorschriften weitgehend nicht erfüllt. Im Übrigen habe der Senat wiederholend festgestellt, dass eine Auskunft über Zugangsdaten nur dann erteilt werden darf, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen für ihre Nutzung gegeben sind. (vom/13.01.2020)

Zeit: Montag, 25. Januar 2021, 10 Uhr
Ort: Berlin, Paul-Löbe-Haus, Sitzungssaal Raum 4 900

Beabsichtigte Neuregelungen zum Zugriff von Sicherheitsbehörden auf Kundendaten in der Telekommunikation, den sogenannten Bestandsdaten, haben in manchen Details nicht die Zustimmung aller Sachverständigen gefunden. Dies zeigte sich bei einer Anhörung des Ausschusses für Inneres und Heimat am Montag, 25. Januar 2021, . In der Sitzung unter der Leitung von Andrea Lindholz (CDU/CSU) ging es um den Gesetzentwurf der Koalitionsfraktionen „zur Anpassung der Regelungen über die Bestandsdatenauskunft an die Vorgaben aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 27. Mai 2020“ (19/25294).

Experten sehen Mängel in wesentlichen Details

Nach Ansicht von Prof. Dr. Matthias Bäcker von der Johannes Gutenberg-Universität Mainz behebt der Gesetzentwurf im Wesentlichen die Mängel des geltenden Telekommunikationsrechts und des Fachrechts der Sicherheitsbehörden, die das Bundesverfassungsgericht aufgezeigt hat. Gleichwohl stünden einige der vorgesehenen Regelungen mit höherrangigem Recht nicht in Einklang. So trage der Gesetzentwurf der spezifischen Sensibilität von Telemediendaten nur unzureichend Rechnung. Zum anderen verfehle die gesetzliche Erlaubnis zur Auflösung dynamischer IP-Adressen unter Verwendung bevorrateter Telekommunikations-Verkehrsdaten EU-rechtliche Anforderungen.

Der Rechtsanwalt Jonas Breyer bedauerte, dass der Gesetzentwurf die Mängel, die das Bundesverfassungsgericht genannt habe, leider nur teilweise beseitige. Er fürchte, dass es zu einer weiteren Entscheidung kommen werde. Er unterstrich, dass die Abfrage von Bestandsdaten von hoher Bedeutung sei, weil die Anonymität der Telekommunikation damit durchbrochen werde. Die Daten lägen im  Umfeld besonders geschützter Informationen.

Datenschutzbeauftragter mahnt Gesamtreform an

Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit, Professor Ulrich Kelber, kritisierte insgesamt die Unzulänglichkeit der nachrichtendienstlichen Gesetzgebung, hinsichtlich derer er wiederholt eine umfassende Gesamtreform angemahnt habe. Das Bundesverfassungsgericht habe den Gesetzgeber inzwischen zum Recht der Nachrichtendienste eine lange Aufgabenliste zugewiesen. Es wäre nach seiner Meinung geboten, diese endlich konsequent abzuarbeiten statt mit einzelnen Reparaturgesetzen zu agieren.

Prof. Dr. Markus Löffelmann von der Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung meinte, eine Rechtsanwendung, die zugleich praktikabel und grundrechtsschonend sein soll, erscheine auf der Grundlage der beabsichtigten Regelungen kaum möglich. Diese Regelungen seien in dem hohen Grad ihrer Ausdifferenziertheit intuitiv nicht mehr zu erfassen und nachzuvollziehen. Das betreffe nicht nur die anspruchsvolle Prüfung der formalen Voraussetzungen einer Abfrage durch die Fachbehörden, sondern auch die Prüfung der formalen Voraussetzungen eines Auskunftsersuchens durch die Verpflichteten.

BKA: Abhängig von der Speicherung der Daten durch Anbieter

Der Präsident des Bundeskriminalamts, Holger Münch, hielt fest, dass der vom Bundesverfassungsgericht vorgegebene Rahmen für manuelle Bestandsdatenabfragen durch das BKA im Gesetzentwurf deutlich erkennbar und für die praktische Anwendung handlungs- und rechtssicher formuliert sei. Die bislang dem BKA zur Verfügung stehenden Möglichkeiten manueller Bestandsdatenauskünfte könnten daher im Kern auch mit der künftigen Neuregelung wahrgenommen werden.

Im konkreten Fall stelle aber ein Ersuchen an den Betreiber auf Bestandsdatenauskunft nur dann einen Mehrwert für die polizeiliche Arbeit dar, wenn der Anbieter auch die Kundendaten gespeichert habe, um hieraus Auskunft erteilen zu können. Dies gelte insbesondere für dynamische IP-Adressen.

Experte: Der Gesetzentwurf genügt den Anforderungen

Nach Ansicht von Prof. Dr. Kyrill-Alexander Schwarz von der Julius-Maximilians-Universität Würzburg genügt der Gesetzentwurf in wesentlichen Zügen genau den Anforderungen, die das Bundesverfassungsgericht aufgestellt hat. Er lenkte den Blick darauf, dass das Korsett, das das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber angelegt habe, so engmaschig sei, dass in der Fachliteratur völlig zu Recht von einer Art juristischem Overkill in der Form des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gesprochen werde.

Mit Blick auf weiter drohende Verfahren versuche der Gesetzgeber, die Vorgaben kleinteilig umzusetzen. Es sei nötig, sich grundsätzliche Gedanken über eine neue Architektur der Sicherheitsbefugnisse in Deutschland zu machen.

Gesetzentwurf von CDU/CSU und SPD

Die Koalitionsfraktionen wollen mit ihrem Gesetzentwurf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 27. Mai 2020 umsetzen. Die inhaltlich mit den für verfassungswidrig erklärten Normen übereinstimmenden Vorschriften des Gesetzes zur Neustrukturierung des Zollfahndungsdienstgesetzes und des Gesetzes zur Bekämpfung des Rechtsextremismus und der Hasskriminalität sollen geändert werden. Betroffen sind die Übermittlungsbefugnisse des Paragrafen 15a des Telemediengesetzes (TMG) und die Übermittlungsregelung für Anbieter von Telekommunikationsdienstleistungen des Paragrafen 113 des Telekommunikationsgesetzes (TKG).

Geändert werden sollen darüber hinaus die polizeilichen Abrufregelungen des Bundespolizeigesetzes, des Bundeskriminalamtgesetzes, des Zollfahndungsdienstgesetzes und des Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetzes, die nachrichtendienstlichen Abrufregelungen des Bundesverfassungsschutzgesetzes, des Gesetzes über den Militärischen Abschirmdienst und des Gesetzes über den Bundesnachrichtendienst sowie der Paragraf 100j der Strafprozessordnung. Da die Gesetzgebungskompetenz für das Gefahrenabwehrrecht die Gesetzgebungskompetenz bei den Ländern liegt, haben die Fraktionen die Paragrafen 15a TMG und 113 TKG entsprechend offen formuliert. Die entsprechenden Landesgesetze müssten von den Ländern geändert werden, heißt es.

Beschluss des Bundesverfassungsgerichts

Mit seinem Beschluss vom 27. Mai 2020 hatte der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts den Paragrafen 113 des TKG und mehrere Fachgesetze des Bundes, die die manuelle Bestandsdatenauskunft regeln, für verfassungswidrig erklärt. Sie verletzten die beschwerdeführenden Inhaber von Telefon- und Internetanschlüssen in ihren Grundrechten auf informationelle Selbstbestimmung sowie auf Wahrung des Telekommunikationsgeheimnisses nach Artikel 10 Absatz 1 des Grundgesetzes).

Die manuelle Bestandsdatenauskunft ermöglicht es Sicherheitsbehörden, von Telekommunikationsunternehmen Auskunft insbesondere über den Anschlussinhaber eines Telefonanschlusses oder einer zu einem bestimmten Zeitpunkt zugewiesenen IP-Adresse zu erlangen. Mitgeteilt werden personenbezogene Daten der Kunden, die im Zusammenhang mit dem Abschluss oder der Durchführung von Verträgen stehen (sogenannte Bestandsdaten). Nicht mitgeteilt werden dagegen Daten, die sich auf die Nutzung von Telekommunikationsdiensten (sogenannte Verkehrsdaten) oder den Inhalt von Kommunikationsvorgängen beziehen.
Die Erteilung einer Auskunft über Bestandsdaten ist laut Verfassungsgericht grundrechtlich zulässig. Der Gesetzgeber müsse aber nach dem Bild einer Doppeltür sowohl für die Übermittlung der Bestandsdaten durch die Telekommunikationsanbieter als auch für den Abruf dieser Daten durch die Behörden jeweils verhältnismäßige Rechtsgrundlagen schaffen. Übermittlungs- und Abrufregelungen müssten die Verwendungszwecke der Daten hinreichend begrenzen, indem sie insbesondere tatbestandliche Eingriffsschwellen und einen hinreichend gewichtigen Rechtsgüterschutz vorsehen.

„Voraussetzungen werden weitgehend nicht erfüllt“

Der Senat hatte klargestellt, dass die allgemeinen Befugnisse zur Übermittlung und zum Abruf von Bestandsdaten trotz ihres gemäßigten Eingriffsgewichts für die Gefahrenabwehr und die Tätigkeit der Nachrichtendienste grundsätzlich einer im Einzelfall vorliegenden konkreten Gefahr und für die Strafverfolgung eines Anfangsverdachts bedürfen. Findet eine Zuordnung dynamischer IP-Adressen statt, müsse diese im Hinblick auf ihr erhöhtes Eingriffsgewicht darüber hinaus auch dem Schutz oder der Bewehrung von Rechtsgütern von zumindest hervorgehobenem Gewicht dienen.

Bleiben die Eingriffsschwellen im Bereich der Gefahrenabwehr oder der nachrichtendienstlichen Tätigkeit hinter dem Erfordernis einer konkreten Gefahr zurück, müssten im Gegenzug erhöhte Anforderungen an das Gewicht der zu schützenden Rechtsgüter vorgesehen werden, heißt es in dem Beschluss. Die genannten Voraussetzungen würden von den angegriffenen Vorschriften weitgehend nicht erfüllt. Im Übrigen habe der Senat wiederholend festgestellt, dass eine Auskunft über Zugangsdaten nur dann erteilt werden darf, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen für ihre Nutzung gegeben sind. (fla/vom/25.01.2021)

Der Bundestag hat am Donnerstag, 28. Januar 2021, nach halbstündiger Aussprache den Gesetzentwurf von CDU/CSU und SPD „zur Anpassung der Regelungen über die Bestandsdatenauskunft an die Vorgaben aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 27. Mai 2020“ (19/25294) in der vom Innenausschuss geänderten Fassung (19/26267) angenommen. Die Koalitionsfraktionen stimmten für ihren Gesetzentwurf, die Opposition lehnte ihn ab.

Keine Mehrheit fand ein Antrag von Bündnis 90/Die Grünen, das Gesetz zur Bekämpfung von Rechtsextremismus und Hasskriminalität verfassungskonform auszugestalten (19/22888). CDU/CSU, SPD und AfD lehnten ihn ab, Linksfraktion und Grüne stimmten ihm zu, die FDP enthielt sich. Dazu lag eine Beschlussempfehlung des Rechtsausschusses vor (19/25886).

Gesetzentwurf von CDU/CSU und SPD

Ziel des Gesetzentwurfs der Koalitionsfraktionen ist, es, den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 27. Mai 2020 umzusetzen. Die inhaltlich mit den für verfassungswidrig erklärten Normen übereinstimmenden Vorschriften des Gesetzes zur Neustrukturierung des Zollfahndungsdienstgesetzes und des Gesetzes zur Bekämpfung des Rechtsextremismus und der Hasskriminalität wurden geändert. Betroffen sind die Übermittlungsbefugnisse des Paragrafen 15a des Telemediengesetzes (TMG) und die Übermittlungsregelung für Anbieter von Telekommunikationsdienstleistungen des Paragrafen 113 des Telekommunikationsgesetzes (TKG).

Geändert wurden darüber hinaus die polizeilichen Abrufregelungen des Bundespolizeigesetzes, des Bundeskriminalamtgesetzes, des Zollfahndungsdienstgesetzes und des Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetzes, die nachrichtendienstlichen Abrufregelungen des Bundesverfassungsschutzgesetzes, des Gesetzes über den Militärischen Abschirmdienst und des Gesetzes über den Bundesnachrichtendienst sowie der Paragraf 100j der Strafprozessordnung. Da die Gesetzgebungskompetenz für das Gefahrenabwehrrecht die Gesetzgebungskompetenz bei den Ländern liegt, hatten die Fraktionen die Paragrafen 15a TMG und 113 TKG entsprechend offen formuliert. Die entsprechenden Landesgesetze müssten von den Ländern geändert werden, heißt es im Gesetzentwurf.

Beschluss des Bundesverfassungsgerichts

Mit seinem Beschluss vom 27. Mai 2020 hatte der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts den Paragrafen 113 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) und mehrere Fachgesetze des Bundes, die die manuelle Bestandsdatenauskunft regeln, für verfassungswidrig erklärt. Sie verletzten die beschwerdeführenden Inhaber von Telefon- und Internetanschlüssen in ihren Grundrechten auf informationelle Selbstbestimmung sowie auf Wahrung des Telekommunikationsgeheimnisses nach Artikel 10 Absatz 1 des Grundgesetzes.

Die manuelle Bestandsdatenauskunft ermöglicht es Sicherheitsbehörden, von Telekommunikationsunternehmen Auskunft insbesondere über den Anschlussinhaber eines Telefonanschlusses oder einer zu einem bestimmten Zeitpunkt zugewiesenen IP-Adresse zu erlangen. Mitgeteilt werden personenbezogene Daten der Kunden, die im Zusammenhang mit dem Abschluss oder der Durchführung von Verträgen stehen (sogenannte Bestandsdaten). Nicht mitgeteilt werden dagegen Daten, die sich auf die Nutzung von Telekommunikationsdiensten (sogenannte Verkehrsdaten) oder den Inhalt von Kommunikationsvorgängen beziehen.
Die Erteilung einer Auskunft über Bestandsdaten ist laut Verfassungsgericht grundrechtlich zulässig. Der Gesetzgeber müsse aber nach dem Bild einer Doppeltür sowohl für die Übermittlung der Bestandsdaten durch die Telekommunikationsanbieter als auch für den Abruf dieser Daten durch die Behörden jeweils verhältnismäßige Rechtsgrundlagen schaffen. Übermittlungs- und Abrufregelungen müssten die Verwendungszwecke der Daten hinreichend begrenzen, indem sie insbesondere tatbestandliche Eingriffsschwellen und einen hinreichend gewichtigen Rechtsgüterschutz vorsehen.

„Voraussetzungen werden weitgehend nicht erfüllt“

Der Senat hatte klargestellt, dass die allgemeinen Befugnisse zur Übermittlung und zum Abruf von Bestandsdaten trotz ihres gemäßigten Eingriffsgewichts für die Gefahrenabwehr und die Tätigkeit der Nachrichtendienste grundsätzlich einer im Einzelfall vorliegenden konkreten Gefahr und für die Strafverfolgung eines Anfangsverdachts bedürfen. Findet eine Zuordnung dynamischer IP-Adressen statt, müsse diese im Hinblick auf ihr erhöhtes Eingriffsgewicht darüber hinaus auch dem Schutz oder der Bewehrung von Rechtsgütern von zumindest hervorgehobenem Gewicht dienen.

Bleiben die Eingriffsschwellen im Bereich der Gefahrenabwehr oder der nachrichtendienstlichen Tätigkeit hinter dem Erfordernis einer konkreten Gefahr zurück, müssten im Gegenzug erhöhte Anforderungen an das Gewicht der zu schützenden Rechtsgüter vorgesehen werden, heißt es in dem Beschluss. Die genannten Voraussetzungen würden von den angegriffenen Vorschriften weitgehend nicht erfüllt. Im Übrigen habe der Senat wiederholend festgestellt, dass eine Auskunft über Zugangsdaten nur dann erteilt werden darf, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen für ihre Nutzung gegeben sind. 

Abgelehnter Antrag der Grünen

Die Grünen wollten mit ihrem Antrag (19/22888) das Gesetz zur Bekämpfung von Rechtsextremismus und Hasskriminalität „verfassungskonform ausgestalten“. Das Gesetz enthalte laut einem Rechtsgutachten teils offensichtlich, teils mit hoher Wahrscheinlichkeit verfassungswidrige und teils verfassungsrechtlich zweifelhafte Regelungen, schrieben die Grünen. Daher sollte der Bundestag die Bundesregierung auffordern, einen neu gefassten Gesetzentwurf vorzulegen, mit dem entsprechend dem im Anhang beigefügten Rechtsgutachten das Gesetz zur Bekämpfung des Rechtsextremismus und der Hasskriminalität (19/20163) an die Anforderungen des Grundgesetzes angepasst wird.

So sollte die Zentralstellenfunktion des Bundeskriminalamtes präzisiert und ein zweistufiges Meldeverfahren entsprechend dem Änderungsvorschlag der antragstellenden Fraktion (19/20168) vom 17. Juni 2020 eingeführt werden. (vom/mwo/sas/28.01.2021)