Der Bundestag hat am Donnerstag, 14. November 2019, drei Vorlagen für eine Wahlrechtsreform beraten. Einen gemeinsamen Gesetzentwurf der Fraktionen FDP, Die Linke und Bündnis 90/Die Grünen zur Änderung des Bundeswahlgesetzes (19/14672) mit dem Ziel einer Verkleinerung des Bundestages bei künftigen Wahlen überwies er im Anschluss zusammen mit einem Gesetzentwurf der AfD-Fraktion zur Änderung des Bundeswahlgesetzes (19/15074) zur federführenden Beratung an den Innenausschuss.

Keine Mehrheit fand ein AfD-Antrag mit dem Titel „Wahlrechtsreform jetzt – Bundestag auf eine definitive Mandatszahl verkleinern“ (19/14066), zu dem der Innenausschuss eine Beschlussempfehlung (19/15133) vorgelegt hatte. Alle übrigen Fraktionen sprachen sich gegen diesen Antrag aus.

Gesetzentwurf von drei Fraktionen

In ihrem Entwurf verweisen die FDP, Linksfraktion und Grüne darauf, dass die Zahl der Abgeordneten mit 709 seit der letzten Bundestagswahl deutlich über der gesetzlichen Sollgröße von 598 liegt. Gemessen an derzeitigen Umfragewerten sei es „nicht unwahrscheinlich, dass ein Bundestag, der aktuell gewählt werden würde, bei einem unveränderten Wahlrecht eine Mitgliederzahl von weit über 800 aufwiese“.

Dem Gesetzentwurf zufolge soll das System der personalisierten Verhältniswahl beibehalten, aber die Zahl der sogenannten Überhangmandate „und somit auch die Zahl der durch sie erforderlich werdenden Ausgleichsmandate“ deutlich reduziert werden. Überhangmandate entstehen, wenn eine Partei mehr Direktmandate erhält als ihr nach dem Verhältnis der Zweitstimmen zustehen würden, und ziehen Ausgleichsmandate für andere Parteien nach sich.

„Verhältnis von Listen- und Direktmandaten ändern“

Um die Entstehung von Überhangmandaten möglichst zu vermeiden, soll das Verhältnis von Listen- und Direktmandaten nach dem Willen der drei Fraktionen zugunsten der Listenmandate auf etwa 60 zu 40 verändert werden. Dazu soll die Zahl der Wahlkreise von 299 auf 250 verringert, die Gesamtsitzzahl dagegen von 598 auf 630 erhöht werden.

Zudem soll dem Gesetzentwurf zufolge „eine Vorabverteilung von Sitzen auf die Parteien in den Ländern“ entfallen, da auch dieses sogenannte Sitzkontingentverfahren „zu unnötigem Ausgleichsbedarf für andere Parteien“ führe. Mit dem Gesetzentwurf werde die Gefahr eines übermäßigen Ansteigens der Sitzzahl über die Sollgröße hinaus „insgesamt deutlich reduziert“, schreiben die drei Fraktionen in der Begründung. Damit werde die Größe des Bundestages „konstanter und vorhersehbarer“.

Gesetzentwurf der AfD

Ziel des Gesetzentwurfs der AfD-Fraktion (19/15074) ist es, dem Bundestag die erforderliche Zeit einzuräumen, um die Wahlrechtsreform noch vor der nächsten Wahlperiode des Bundestages umzusetzen. Die gewaltige Übergröße des Bundestags beeinträchtige seine Funktionen und bewirke unnötige Zusatzkosten von vielen Millionen Euro, schreiben die Abgeordneten. Die Regelung sei notwendig, um das Vertrauen der Bürger in die Demokratie zu stärken.

Die AfD schlägt vor, den Paragrafen 21 Absatz 3 Satz 4 des Bundeswahlgesetzes zu ändern. Die Vorschrift besagt, dass die Wahlen der Parteibewerber frühestens 32 Monate, die Wahl der Vertreter für die Vertreterversammlungen frühestens 29 Monate nach Beginn der Wahlperiode des Bundestages stattfinden, wobei dies nicht für das vorzeitige Ende der Wahlperiode gilt. Die AfD will, dass die Wahlen der Parteibewerber frühestens 35 Monate, die Wahl der Vertreter für die Vertreterversammlungen frühestens 32 Monate nach Beginn der Wahlperiode stattfinden können.

Abgelehnter Antrag der AfD

Die AfD forderet die Fraktion in ihrem abgelehnten Antrag (19/14066) die Bundesregierung auf, einen Gesetzentwurf vorzulegen, der bei Erhaltung der derzeitigen Wahlkreise das Prinzip einer personalisierten Verhältniswahl beibehält und sicherstellt, dass die gesetzlich festgelegte Regelgröße des Bundestags von 598 Abgeordneten „unterschritten oder zumindest eingehalten wird“.

Auch sollte der Gesetzentwurf laut Vorlage gewährleisten, „dass eine Partei in einem Bundesland höchstens so viele Direktmandate erhält, wie es dem Zweitstimmenanteil der Partei in dem Land entspricht“. Beibehalten werden sollte nach dem Willen der Fraktion, „dass für den Fall, dass eine Partei durch den Zweitstimmenanteil mehr Mandate zustehen, als sie Direktmandate errungen hat, diese über den Zugriff auf die Landesliste besetzt werden“. Ferner sollte der Gesetzentwurf dem Antrag zufolge das personale Element der Verhältniswahl stärken, „indem dem Wähler mehrere Zweitstimmen gegeben werden und damit die Möglichkeit, einzelne Bewerber zu kennzeichnen, mit der Folge, dass die Reihenfolge der Bewerber auf der Landesliste verändert wird“. (sto/sas/14.11.2019)

Der gemeinsame Gesetzentwurf von FDP, Linksfraktion und Bündnis 90/Die Grünen zur Änderung des Bundeswahlgesetzes (19/14672) stößt bei Experten auf unterschiedliche Reaktionen. Das wurde während einer öffentlichen Anhörung des Ausschusses für Inneres und Heimat unter Vorsitz von Andrea Lindholz (CDU/CSU) am Montag, 25. Mai 2020, deutlich. Ziel des Entwurfs ist es, den Bundestag bei künftigen Wahlen zu verkleinern. Vorgesehen ist, das System der personalisierten Verhältniswahl beizubehalten, aber die Zahl der sogenannten Überhangmandate „und somit auch die Zahl der durch sie erforderlich werdenden Ausgleichsmandate“ deutlich zu reduzieren.

Dazu soll das Verhältnis von Listen- und Direktmandaten nach dem Willen der drei Fraktionen zugunsten der Listenmandate auf etwa 60 zu 40 verändert werden. Außerdem soll die Zahl der Wahlkreise von 299 auf 250 verringert, die Gesamtsitzzahl dagegen von 598 auf 630 erhöht werden. Zudem soll dem Gesetzentwurf zufolge „eine Vorabverteilung von Sitzen auf die Parteien in den Ländern“ entfallen, da auch dieses sogenannte Sitzkontingentverfahren „zu unnötigem Ausgleichbedarf für andere Parteien“ führe.

„Dringender Handlungsbedarf“

Prof. Dr. rer. pol. Joachim Behnke von der Zeppelin-Universität Friedrichshafen sieht in Sachen Wahlrechtsreform „dringenden Handlungsbedarf“. Aus seiner Sicht ist die von den drei Oppositionsfraktionen geplante Abschaffung der Bildung von Ländersitzkontingenten auf Basis der Bevölkerungszahlen „unbedingt zu begrüßen“.

Gleiches gelte für die Verringerung der Anzahl der Wahlkreise, die laut Behnke – bei Beibehaltung des personifizierten Verhältniswahlrechts – das effektivste und minimalinvasivste Mittel darstellt, um eine Vergrößerung des Bundestages abzudämpfen oder zu vermeiden.

„630 statt 598 Sitze unproblematisch“

Nach Auffassung von Ridvan Ciftci von der Universität Bielefeld ist die „maßvolle Erhöhung“ der Sollsitzzahl von 598 auf 630 unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten unproblematisch. Die Reduzierung der Anzahl der Wahlkreise, die unumgänglich zu deren Vergrößerung in der Fläche und zu einer höheren Bevölkerungszahl pro Wahlkreis führe, ist laut Ciftci in der durch den Gesetzentwurf geplanten Form ebenfalls verfassungsrechtlich unproblematisch.

Anders verhalte es sich mit der Möglichkeit, eine interne Listenverrechnung über Ländergrenzen hinweg zu schaffen. Das Bundesstaatsprinzip des Grundgesetzes verlange schließlich eine angemessene Vertretung der einzelnen Länder im Bundestag, sagte er.

„Schritt in die richtige Richtung“

Prof. Dr. Michael Elicker von der Universität des Saarlandes hält hingegen die Abschaffung des Sitzkontingentverfahrens für einen „Schritt in die richtige Richtung“. Denkbar sei aber auch, auf die „Föderalisierung des Bundestagswahlrechts“ insgesamt zu verzichten, zugunsten eines unitarischen Wahlgebietes. Die Parteien, so Elicker, könnten ihre Kandidaten auf eine Bundesliste bringen. Eine Segmentierung des Wahlgebietes in Landeslisten sei möglich, „aber nicht verfassungsrechtlich geboten“.

Skeptisch bewertete er das Vorhaben, die Anzahl der Wahlkreise auf 250 abzusenken. Überhangmandate gebe es dann immer noch, so Elicker. Im Übrigen glaube er nicht, dass eine solche Reduzierung noch rechtzeitig vor der nächsten Bundestagswahl möglich sei.

„Problematischer Gesetzentwurf“

Prof. Dr. Bernd Grzeszick von der Universität Heidelberg hält den Gesetzentwurf für problematisch. „Zugunsten des nicht durchweg überzeugenden Ziels der Begrenzung auf 630 Abgeordnete wird durch den Wegfall des Sitzkontingentverfahrens die föderale Gliederung des parteipolitischen Systems vernachlässigt“, befand er. Darüber hinaus begünstige die erhebliche Reduktion der Anzahl der Wahlkreise Bürgerferne, Schwächung der Kommunikation und geringe Responsivität des Parlaments und führe zu einer Steigerung des Einflusses der Parteien.

Grzeszick hält zudem die in der Begründung zu dem Gesetzentwurf zu findende Aussage, dass unausgeglichene Überhangmandate nicht akzeptabel seien, für nicht nachvollziehbar.

„Kappung der Direktmandate nicht akzeptabel“

Auch Prof. Dr. Heinrich Lang von der Universität Greifswald sah das so und verwies auf eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, wonach bis zu 15 unausgeglichene Überhangmandate hinnehmbar seien. Lang warnte wie sein Vorredner vor einer Absenkung der Anzahl und der damit verbundenen Vergrößerung der Wahlkreise.

Nicht akzeptabel sei zudem eine Kappung der Direktmandate auf den Wert, der durch die Zweitstimmen gedeckt ist. Was die Zahl der Sitze im Bundestag angeht, so sei nirgendwo eine Obergrenze vorgegeben, sagte er. Diese sei allenfalls erreicht, wenn die Funktionsfähigkeit des Parlaments infrage gestellt sei. „Das ist sie bei Weitem nicht“, sagte Lang und befand, dass ein Parlament mit 800 Abgeordneten durchaus auch Vorteile mit sich bringen könne.

„Ausgleichsmandate nicht begrenzen“

Anders lautete die Bewertung von Prof. Dr. Christoph Schönberger. Kein demokratisches Parlament der Welt habe mehr Abgeordnete als der Deutsche Bundestag, was ein deutliches Indiz dafür sei, „dass wir nicht noch viel weiter nach oben gehen sollten“, sagte er. Im Gegensatz zu seinen beiden Vorrednern hält Schönberger eine Kappung bei den Direktmandaten unter gewissen Umständen für „mit dem Grundgesetz vereinbar“.

Nicht akzeptabel sei es hingegen, die zum Ausgleich eingesetzten Listenmandate zu begrenzen. Dadurch entstünden unausgeglichene Überhangmandate in nicht vorhersehbarer Zahl, was die proportionale Verteilung der Sitze nach dem Zweitstimmenergebnis der Parteien in einer Weise verzerrt, „die den Grundcharakter der Bundestagswahl als Verhältniswahl infrage stellen würde“, befand Schönberger.

„Einführung einer Kappungsgrenze bietet sich an“

Dr. Robert Vehrkamp, Politikforscher bei der Bertelsmann Stiftung, verwies auf Simulationsrechnungen auf der Basis von 1.036 umfragebasierten Wahlergebnisvarianten der letzten zehn Jahre, wonach der Gesetzentwurf in 927 von 1.036 Fällen (90 Prozent) seine Regelgröße von 630 erreicht. Im Vergleich dazu, so Vehrkamp, erreiche das geltende Bundestagswahlrecht in keinem der 1.036 Fälle seine Regelgröße von 598 und führe in 537 Fällen (52 Prozent) zu mehr als 650, und davon in 252 Fällen (24 Prozent) zu mehr als 700 Mandaten.

„Die Umsetzung des vorliegenden Gesetzentwurfs ist der geltenden Rechtslage deshalb eindeutig vorzuziehen“, urteilte er. Zur Ergänzung des Vorschlags um eine garantierte Obergrenze biete sich als zusätzliches Instrument die Einführung einer Kappungsgrenze an, sagte Vehrkamp. Abzulehnen sei hingegen „die mit großer Wahrscheinlichkeit verfassungswidrige vorsätzliche Wiedereinführung unausgeglichener Überhangmandate“. (hau/26.05.2020)

Liste der Sachverständigen

• Prof. Dr. rer. pol. Joachim Behnke, Zeppelin-Universität Friedrichshafen
• Ridvan Ciftci, Universität Bielefeld
• Prof. Dr. Michael Elicker, Universität des Saarlandes
• Prof. Dr. Bernd Grzeszick, LL.M. (Cambridge), Universität Heidelberg
• Prof. Dr. Heinrich Lang, Universität Greifswald
• Prof. Dr. Christoph Schönberger, Universität Konstanz
• Dr. Robert Vehrkamp, Bertelsmann-Stiftung, Berlin

Von der Tagesordnung am Freitag, 3. Juli 2020, abgesetzt hat der Bundestag die Abstimmung über den gemeinsamen Gesetzentwurf der Oppositionsfraktionen FDP, Die Linke und Bündnis 90/Die Grünen „zur Änderung des Bundeswahlgesetzes“ (19/14672). Ziel der Neuregelung ist eine Verkleinerung des Bundestages bei künftigen Wahlen.

In dem Entwurf verweisen die drei Fraktionen darauf, dass die Zahl der Abgeordneten mit 709 seit der letzten Bundestagswahl deutlich über der gesetzlichen Sollgröße von 598 liegt. Gemessen an derzeitigen Umfragewerten sei es „nicht unwahrscheinlich, dass ein Bundestag, der aktuell gewählt werden würde, bei einem unveränderten Wahlrecht eine Mitgliederzahl von weit über 800 aufwiese“. 

Überhangmandate sollen deutlich reduziert werden

Nach dem Gesetzentwurf soll das System der personalisierten Verhältniswahl beibehalten, die Zahl der sogenannten Überhangmandate „und somit auch die Zahl der durch sie erforderlich werdenden Ausgleichsmandate“ aber deutlich reduziert werden. Überhangmandate entstehen, wenn eine Partei mehr Direktmandate erhält als ihr nach dem Verhältnis der Zweitstimmen zustehen würden. Diese ziehen dann Ausgleichsmandate für andere Parteien nach sich. 

Um die Entstehung von Überhangmandaten möglichst zu vermeiden, soll das Verhältnis von Listen- und Direktmandaten nach dem Willen der drei Fraktionen zugunsten der Listenmandate auf etwa 60 zu 40 verändert werden. Dazu soll die Zahl der Wahlkreise von 299 auf 250 verringert, die Gesamtsitzzahl dagegen von 598 auf 630 erhöht werden. Zudem soll dem Gesetzentwurf zufolge „eine Vorabverteilung von Sitzen auf die Parteien in den Ländern“ entfallen, da auch dieses sogenannte Sitzkontingentverfahren „zu unnötigem Ausgleichbedarf für andere Parteien“ führe. 

Mit dem Gesetzentwurf werde die Gefahr eines übermäßigen Ansteigens der Sitzzahl über die Sollgröße hinaus „insgesamt deutlich reduziert“, schreiben die drei Fraktionen in der Begründung. Damit werde die Größe des Bundestages „konstanter und vorhersehbarer“.

Bericht des Innenausschusses

Die drei Oppositionsfraktionen, die den Gesetzentwurf einbrachten, hatten einen Bericht des federführenden Innenausschusses nach Paragraf 62 Absatz 2 der Geschäftsordnung des Bundestages zum Stand der Beratungen des Gesetzentwurfs angefordert, der inzwischen vorliegt (19/20149 neu).

Der Bundestag hatte den Gesetzentwurf am 14. November 2019 an den Ausschuss für Inneres und Heimat federführend sowie den Ausschuss für Recht und Verbraucherschutz zur Mitberatung überwiesen. Beide Ausschüsse haben die Beratung des Gesetzentwurfs am 17. Juni 2020 vertagt. Zuvor hatte am 25. Mai 2020 hatte eine Anhörung von Sachverständigen zu dem Gesetzentwurf stattgefunden. 

Nach der Geschäftsordnung des Bundestages können eine Fraktion der fünf Prozent aller Abgeordneten vom federführenden Ausschuss einen Bericht über den Beratungsstand verlangen, wenn seit der Überweisung mindestens zehn Wochen vergangen sind. (sto/hau/01.07.2020)