Gesundheit

Streit über die Zukunft der Pflegeversicherung

Die langfristige Finanzierung der Pflegeversorgung bereitet Gesundheitspolitikern einiges Kopfzerbrechen. Bei einer Aussprache am Freitag, 15. Februar 2019, im Bundestag über Anträge der Fraktionen von FDP (19/7691) und Die Linke (19/7480) machten Experten der Fraktionen klar, dass in den kommenden Jahren mit deutlich höheren Kosten zu rechnen sei, die im Zweifel über höhere Beiträge finanziert werden müssten. Eine Systemänderung hin zu einer allgemeinen Pflegebürgerversicherung, wie von Linken, Grünen und SPD seit Langem gefordert, ist allerdings im Parlament umstritten. Der Bundestag überwies im Anschluss beide Anträge zur federführenden Beratung an den Gesundheitsausschuss.

Anträge von Die Linke und FDP

Die Linksfraktion fordert in ihrem Antrag einen Finanzausgleich zwischen der privaten und sozialen Pflegeversicherung. Zudem sollte perspektivisch die private Pflegeversicherung in die soziale Pflegeversicherung überführt werden. Die FDP-Fraktion spricht sich in ihrem Antrag für eine verstärkte private Vorsorge und den Aufbau einer kapitalgedeckten Säule der Pflegeversicherung aus. Die künftige Finanzierung der Pflege müsse sich an einem Dreisäulenmodell aus sozialer Pflegeversicherung, privater Pflegevorsorge und betrieblicher Pflegevorsorge orientieren.

Die 1995 eingeführte soziale Pflegeversicherung arbeitet nach dem Teilkostenprinzip. Es werden also nicht alle Kosten übernommen, ein Anteil muss privat finanziert werden. Mitglieder der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) sind zugleich in gesetzlichen Pflegekassen versichert. Mitglieder der Privaten Krankenversicherung (PKV) müssen sich bei einer privaten Pflegeversicherung absichern.

Minister will andere Finanzierungsmodelle diskutieren

Bundesgesundheitsminister Jens Spahn (CDU) hatte unlängst eine Grundsatzdebatte über die langfristige Finanzierung der Altenpflege gefordert. Der „Bild“-Zeitung sagte er im Januar: „Wir müssen noch mal ganz neu austarieren, was die Familien selbst leisten können und wo sie Unterstützung brauchen.“ 

Er fügte hinzu: „Und wenn die Beiträge nicht immer weiter steigen sollen, dann wird man auch über andere Finanzierungsmodelle diskutieren müssen.“

Linke: Pflege für alle solidarisch finanzieren

Pia Zimmermann (Die Linke) sagte in der Aussprache, die ganze Dramatik des Pflegenotstands sei schon daran zu erkennen, dass der Minister eine solche Grundsatzdebatte angeregt habe. Sie verwies auf die eklatante Schieflage zwischen den geringen Rücklagen in der solidarischen und den hohen Rücklagen in der privaten Pflegeversicherung. Diese Entwicklung hänge damit zusammen, dass viele junge, gesunde Leute privat versichert seien. Hier gehe es also um eine Systemfrage.

Um gute Pflege für alle solidarisch finanzieren zu können, müssten auch alle in ein System einzahlen und das ohne Beitragsbemessungsgrenze. Die Eigenanteile müssten sofort gedeckelt werden. 

FDP: Generationen nicht gegeneinander ausspielen

Die FDP hielt der Linken vor, mit völlig falschen Konzepten zu operieren. Nicole Westig (FDP) sagte, das System beinhalte eine Teilkaskoversicherung, viele Menschen hätten aber eine Vollkaskomentalität.

Die Bürger meinten, bei höheren Beiträgen werde auch die Pflege besser. Um zu besserer Pflege zu kommen, sei jedoch mehr Eigenvorsorge nötig. Westig betonte, es gehe um eine langfristige Ausrichtung der Pflege. Dabei dürften die Generationen nicht gegeneinander ausgespielt werden.

CDU/CSU: Gefragt sind gute Ideen für die Pflege

Auch Erwin Rüddel (CDU/CSU) wies die Vorstellungen der Linken zurück, die teilweise verfassungswidrig seien. Das Problem müsse von mehreren Seiten angegangen werden. Es gehe darum, mehr Stellen zu schaffen, die Digitalisierung in der Pflege besser zu nutzen, die Eigenanteile zu begrenzen und die Sektorengrenzen zu überwinden. Zunächst müssten qualifizierte Fachkräfte gewonnen werden. Dazu seien faire Löhne und ein attraktives Berufsbild nötig. 

Mit digitalen Innovationen könnten Pflegekräfte entlastet werden. Auch künftig werde die Eigenvorsorge gefordert sein, jedoch müsse die systembedingte Steigerung der Eigenanteile in Pflegeheimen eingegrenzt werden. Schließlich gehe es auch darum, innovative Versorgungsformen zu entwickeln. Rüddel betonte, gefragt seien gute Ideen für die Pflege, aber keine ideologisch aufgeladenen Debatten. 

AfD: Regierung betreibt Symbolpolitik

Nach Ansicht der AfD sind die mit dem Pflegepersonalstärkungsgesetz beschlossenen 13.000 neuen Stellen in der stationären Altenpflege eher Symbolpolitik. Die Stellen stünden erst einmal nur auf dem Papier, sagte Jörg Schneider (AfD) in Anspielung auf die wenigen verfügbaren Fachkräfte. Er sprach sich dafür aus, die Angehörigen stärker für die Pflege zu Hause zu motivieren. 

Paul Viktor Podolay (AfD) forderte mehr Prävention und eine nachhaltige Familienförderung. Die Menschen müssten möglichst gesund alt werden. Den Konzepten von Linken und FDP erteilte er eine Absage. Ein funktionierendes System sollte nicht einfach aufgelöst werden.

SPD: Doppelsystem in der Pflege abschaffen

Heike Baehrens (SPD) verwies auf den völlig gegensätzlichen Charakter der Konzepte von Linken und FDP und forderte eine ehrliche Debatte. Der FDP schwebe offenbar ein Konjunkturprogramm für die private Versicherungswirtschaft vor. Die deutlich höheren Rücklagen in der privaten Pflegeversicherung hingen mit den geringeren Leistungsausgaben für die jungen und besser verdienenden Mitglieder zusammen. 

Das Doppelsystem in der Pflege müsse abgeschafft werden, sinnvoll sei eine Pflegeversicherung, in die alle einzahlten. Niemand dürfe Angst haben, mit der Pflege finanziell überfordert zu sein.

Grüne: Familien werden allein gelassen

Auch Kordula Schulz-Asche (Bündnis 90/Die Grünen) warb für eine ehrliche Diskussion. „Wenn wir verhindern wollen, dass der Pflegenotstand in eine Pflegekatastrophe verwandelt wird, müssen wir die Probleme offen benennen“, sagte sie. Der demografische Wandel führe zu mehr Pflegebedürftigen. Benötigt würden mehr Fachkräfte, von denen viele jedoch wegen der schlechten Bezahlung ausgestiegen seien.

Familien würden allein gelassen oder überfordert, es fehle an allen Ecken und Enden Personal in der Altenpflege. Die Grünen-Politikerin sagte, mit der Pflegebürgerversicherung könnten Versorgungssicherheit und stabile Beiträge erreicht werden.

CDU/CSU: Gute Arbeitsbedingungen für Pflegefachkräfte

Erich Irlstorfer (CDU/CSU) bemerkte, die Debatte zeige schon, wie wichtig und gesellschaftspolitisch relevant das Thema sei. Die Finanzierung der Pflege müsse immer wieder überprüft werden. Er mahnte zugleich, die Menschen in der Pflege zu motivieren und keine Horrorszenarien an die Wand zu malen. 

Auch sollte nicht jedes unternehmerische Engagement verteufelt werden. Ohne private Investitionen und Betreiber sei das System gar nicht denkbar. Nötig seien aber auch gute Arbeitsbedingungen für die  Pflegefachkräfte. Die Anträge wurden zur weiteren Beratung in den Gesundheitsausschuss überwiesen. 

Antrag der Linken

In der Vorlage wird die Bundesregierung dazu aufgefordert, unverzüglich einen Finanzausgleich zwischen der privaten und sozialen Pflegeversicherung herzustellen. Dadurch sollen die unterschiedlichen Ausgaben pro Versichertem vollständig ausgeglichen werden. 

Danach sollen innerhalb der nächsten zwölf Monate Regelungen erarbeitet werden, die in weiteren Schritten die private Pflegeversicherung in die soziale Pflegeversicherung mit dem Ziel der vollständigen Integration überführt. 

Antrag der FDP

Die Liberalen fordern die Bundesregierung auf, noch in der laufenden Legislaturperiode einen Vorschlag zur zukünftigen Finanzierung der Pflege vorzulegen, der sich an einem Dreisäulenmodell aus sozialer Pflegeversicherung, privater Pflegevorsorge und betrieblicher Pflegevorsorge orientiert. Darüber hinaus sollen der Bedarf zur privaten Pflegevorsorge offen kommuniziert, wettbewerbliche Elemente im System der Pflegeversicherung erhöht und kapitalgedeckte Instrumente der Pflegeversicherung wie den Pflegevorsorgefonds weiterentwickelt werden. 

Des Weiteren sollen Modellprojekte zur betrieblichen Pflegevorsorge unterstützt und gefördert werden. Zudem sollen die gesetzlichen Rahmenbedingungen für die Beitragssatzanpassungen der privaten Pflegeversicherung verändert werden, um die Beitragssatzentwicklung zu glätten. (pk/eis/15.02.2019)

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Reform­vorschläge für die Pflege­versicherung erörtert

Mit Optionen für die langfristige Finanzierung der stark steigenden Pflegekosten haben sich Experten in einer Anhörung des Gesundheitsausschusses unter Vorsitz von Erwin Rüddel (CDU/CSU) am Mittwoch, 8. Mai 2019, befasst. Konkret beraten wurden drei Anträge der Oppositionsfraktionen mit Forderungen nach einer systematischen Kurskorrektur. Die Fachleute vertreten grundsätzlich unterschiedliche Positionen, machten in der Anhörung sowie in ihren schriftlichen Stellungnahmen aber deutlich, dass die Aufwendungen für die Pflegeversorgung künftig noch größer werden und neue Finanzierungswege geprüft werden sollten.

Drei Oppositionsanträge

Die FDP-Fraktion fordert in ihrem Antrag (19/7691) von der Bundesregierung, einen Vorschlag zur künftigen Finanzierung der Pflege vorzulegen, der sich an einem Dreisäulenmodell aus sozialer Pflegeversicherung, privater und betrieblicher Pflegevorsorge orientiert. Die Linksfraktion plädiert in ihrem Antrag (19/7480) für einen Finanzausgleich zwischen der privaten und sozialen Pflegeversicherung. Zudem sollte perspektivisch die private Pflegeversicherung in die soziale Pflegeversicherung überführt werden.

Die Grünen-Fraktion spricht sich in ihrem Antrag (19/8561) für eine Pflege-Bürgerversicherung aus, die wegen der strukturellen Ähnlichkeit des privaten und sozialen Zweigs der Pflegeversicherung einfach umsetzbar sei.

Soziale Pflegeversicherung mit höheren Ausgaben

Nach Informationen des Spitzenverbandes der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) ist die Pflegebedürftigkeit in der privaten Pflegeversicherung (PPV) nur halb so hoch wie in der sozialen Pflegeversicherung (SPV). 2017 waren demnach in der SPV rund 4,6 Prozent der Versicherten pflegebedürftig, in der PPV nur rund 2,3 Prozent. Die Zahl der Pflegebedürftigen ist den Angaben zufolge vor allem durch den neuen Pflegebedürftigkeitsbegriff und das neue Begutachtungsverfahren zwischen 2017 und 2019 um rund 735.000 auf rund 3,7 Millionen gestiegen. Dies führte zu einer sprunghaften Erhöhung der Leistungsausgaben in der SPV. Zugleich sind auch die Eigenanteile für die stationäre Pflege kontinuierlich gestiegen.

Die soziale Pflegeversicherung verzeichnete laut GKV-Spitzenverband Ende 2018 Ausgaben in Höhe von 39,9 Milliarden Euro, bei einem Defizit von rund 3,6 Milliarden Euro. Für das Jahr 2022 wird mit Ausgaben in Höhe von rund 52 Milliarden Euro gerechnet. Den Beitragssatz zu erhöhen, sei keine auf Dauer tragfähige Lösung, erklärte der Spitzenverband und plädierte für einen steuerfinanzierten Bundeszuschuss, um steigende Eigenanteile und Beitragssatzerhöhungen abzumildern.

„Andere Einkommensarten einbeziehen“

Der Paritätische Gesamtverband geht davon aus, dass in der Pflege kurzfristig sechs bis zehn Milliarden Euro zusätzlich benötigt werden. Eine rein kosmetische Korrektur reiche nicht aus. Der Verband forderte, zunächst die Beitragsbemessungsgrundlage deutlich anzuheben und andere Einkommensarten wie Kapitaleinkünfte in die Pflegebeiträge einzubeziehen. So würde die finanzielle Leistungsfähigkeit der Versicherten besser abgebildet.

Zudem sollte die Versicherungspflichtgrenze aufgehoben und eine allgemeine Versicherungspflicht eingeführt werden. Die PPV verfüge über Rückstellungen in Höhe von mehr als 32 Milliarden Euro. Sinnvoll wären eine einheitliche Bürgerversicherung und eine Umverteilung der Rückstellungen. Das Umlageverfahren habe sich bewährt. Einige Experten gaben in der Anhörung allerdings zu bedenken, dass eine Auflösung oder Kollektivierung der Altersrückstellungen rechtlich problematisch wäre.

Plädoyer für individuelle Vorsorge

Der Wirtschaftswissenschaftler Prof. Dr. Christian Hagist warb wie andere Fachleute für eine Stärkung der kapitalgedeckten Pflegevorsorge. Eine Pflege-Bürgerversicherung würde nur vorübergehend Entlastung bringen, zugleich sänke damit der Kapitaldeckungsgrad. Da die Kapitaldeckung für die Pflegeversicherung das effizientere Verfahren darstelle, würde sich die Nachhaltigkeit des Systems verschlechtern.

Sinnvoll sei eine individuelle Vorsorge, da ansonsten ein massiver Anstieg der Beiträge drohe. Bis zur Klärung der langfristigen Finanzierung sollte auf eine Leistungsausweitung verzichtet werden. Zudem sollte der umlagefinanzierte Teil der Pflegeversicherung zu einer Hochrisikoversicherung für die schwersten Pflegefälle umgebaut werden.

„Kapitaldeckung dem Umlageverfahren überlegen“

Auch nach Ansicht des Verbandes der Privaten Krankenversicherung (PKV) ist die Kapitaldeckung dem Umlageverfahren und damit der Bürgerversicherung klar überlegen. Gerade mit Blick auf die Generationengerechtigkeit müsse die Kapitaldeckung in der Pflege gestärkt werden. Die Pflege-Bürgerversicherung löse kein Finanzierungsproblem, sondern verschärfe dieses noch.

Die mit der zunehmenden Alterung einhergehenden höheren Kosten würden auf künftige Generationen verschoben. Nur im Kapitaldeckungsverfahren würden langfristige Kostenrisiken anhand tatsächlicher Preise berücksichtigt. Bei diesem Verfahren sorge jede Generation für sich.

„Eigenanteile in Pflegeheimen deckeln“

Die Bundesarbeitsgemeinschaft Selbsthilfe forderte vor allem eine Lösung für die steigenden Eigenanteile in Pflegeheimen, die auf einen bundeseinheitlichen Satz gedeckelt werden sollten. Zudem müssten die Kosten für Investitionen sowie Unterkunft und Verpflegung besser kontrolliert werden. Es sollte klargestellt werden, dass die Länder dazu verpflichtet seien, die Investitionskosten zu tragen.

Sofern eine solche Verpflichtung nicht möglich sei, könnte die Finanzierung über einen Bundeszuschuss gesichert werden. Die BAG Selbsthilfe sprach sich dafür aus, die derzeitige Teilkostenversicherung zu einer Pflegevollversicherung mit einkommensabhängigen Beiträgen auszubauen.

„Systematische Schieflagen beseitigen“

Der Bundesverband privater Anbieter sozialer Dienste (bpa) begrüßte die Grundsatzdebatte, forderte aber zunächst dazu auf, systematische Schieflagen in der Pflegefinanzierung zu beseitigen. So sei die fehlende Finanzierung von Leistungen der medizinischen Behandlungspflege in Pflegeheimen durch die Krankenversicherung ein Systemfehler.

Bewohner der Pflegeheime seien auch Beitragszahler in der GKV, würden jedoch benachteiligt, da sie die Kosten für die medizinische Behandlungspflege aus eigener Tasche zahlen müssten. Die Bewohner würden so jeden Monat mit mehreren hundert Euro zusätzlich belastet. Der Verband warnte zugleich vor einer Einschränkung des Wettbewerbs und mehr Bürokratie in der Pflege. 

Antrag der FDP

Die Finanzierung der Pflegekosten muss nach Ansicht der FDP-Fraktion neu organisiert werden. Die soziale Pflegeversicherung könne die Folgen des demografischen Wandels und des pflegerisch-technischen Fortschritts nicht allein bewältigen, heißt es in ihrem Antrag (19/7691). Laut einer jüngst veröffentlichten Studie werde der Pflegebeitrag bis 2045 voraussichtlich auf 4,25 Prozent steigen. Die private Pflegeversicherung zeige hingegen aufgrund ihres kapitalgedeckten Finanzierungssystems mit der Bildung von Altersrückstellungen, dass Generationengerechtigkeit auch in der Pflege funktionieren könne. Dieses Element fehle in der sozialen Pflegeversicherung.

Nötig seien eine verstärkte private Vorsorge und der Aufbau einer kapitalgedeckten Säule der Pflegeversicherung, schreiben die Abgeordneten. Konkret fordern sie von der Bundesregierung einen Vorschlag zur künftigen Finanzierung der Pflege, der sich an einem Dreisäulenmodell aus sozialer Pflegeversicherung, privater Pflegevorsorge und betrieblicher Pflegevorsorge orientiert.

Antrag der Linken

Die Fraktion Die Linke wendet sich in ihrem Antrag (19/7480) gegen das aus ihrer Sicht bestehende Zweiklassensystem in der Pflegeversicherung. In der privaten Pflegeversicherung seien Menschen mit geringem Pflegerisiko, in der sozialen Pflegeversicherung hingegen Menschen mit deutlich höherem Pflegerisiko versichert. Daher lägen die Ausgaben pro Versicherten in der sozialen Pflegeversicherung mehr als dreieinhalb Mal so hoch wie in der privaten.

In der privaten Pflegeversicherung seien so bei identischen Leistungen und meist geringeren Beiträgen bis zum Jahr 2017 bereits 34,5 Milliarden Euro an Rücklagen entstanden. Es sei ungerecht, die Gesellschaft in hohe und niedrige Pflegerisiken zu spalten. Die Abgeordneten fordern in ihrem Antrag konkret einen Finanzausgleich zwischen der privaten und sozialen Pflegeversicherung. Zudem solle perspektivisch die private Pflegeversicherung in die soziale Pflegeversicherung überführt werden.

Antrag der Grünen

Die Grünen-Fraktion fordert für eine gerechte und nachhaltige Finanzierung der Pflegeversorgung die Einführung einer Bürgerversicherung. Eine solidarische Pflege-Bürgerversicherung könne helfen, den demografischen Wandel zu bewältigen und ermögliche überfällige Leistungsverbesserungen wie wohnortnahe Pflegekonzepte und angemessene Personalstandards, heißt es in ihrem Antrag (19/8561). Wegen der strukturellen Ähnlichkeit des privaten und sozialen Zweigs der Pflegeversicherung sei eine Pflege-Bürgerversicherung einfach umsetzbar. Es sei daher sinnvoll, einen spezifischen und von der Krankenversicherung sich unterscheidenden Weg für die Umsetzung der Pflege-Bürgerversicherung zu wählen.

Gefordert wird ein vollständiger Kostenausgleich zwischen beiden Zweigen der Pflegeversicherung, um die höheren Risiken im sozialen Zweig auszugleichen. Ferner sollten einheitliche, einkommensabhängige Beiträge vorgesehen werden. Alle Einkommensarten müssten bei der Berechnung der Beiträge herangezogen werden. Die Beitragsbemessungsgrenze sollte schrittweise bis zur Höhe der in der Rentenversicherung geltenden Grenze erhöht werden. Die Alterungsrückstellungen in der privaten Pflegeversicherung müssten nach und nach aufgelöst werden. Kinder sollten kostenlos versichert werden und nicht erwerbstätige Ehepartner, die Angehörige pflegen oder Kinder erziehen, keine Beiträge zahlen. (pk/08.05.2019)

Liste der geladenen Sachverständigen

Verbände/Institutionen:

  • Arbeitgeberverband Pflege e. V. (AGVP) 
  • Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege e. V. (BAGFW) 
  • Bundesarbeitsgemeinschaft Selbsthilfe von Menschen mit Behinderung, chronischer Erkrankung und ihren Angehörigen e. V. (BAG SELBSTHILFE) 
  • Bundesverband privater Anbieter sozialer Dienste e. V. (bpa) 
  • Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband – Gesamtverband e. V. (DPWV) 
  • Spitzenverband Bund der Krankenkassen (GKV-Spitzenverband) 
  • Institut der deutschen Wirtschaft Köln e. V. (IW) 
  • Sozialverband VdK Deutschland e. V
  • Universität Bremen, SOCIUM Forschungszentrum Ungleichheit und Sozialpolitik 
  • Verband der privaten Krankenversicherung e. V. (PKV)
  • Verbraucherzentrale Bundesverband e. V. (vzbv) 

Einzelsachverständige: 

  • Dr. Martin Albrecht, IGES Institut GmbH 
  • Prof. Dr. Stefan Greß, Hochschule Fulda 
  • Prof. Dr. Christian Hagist, Otto Beisheim School of Management (WHU)
  • Prof. Dr. Helge Sodan, Freie Universität Berlin 
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