Constitution d’une commission d’étude ad hoc
Bundestag allemand Document 20/2570
20e législature 05/07/2022
Motion
des groupes parlementaires SPD, CDU/CSU, ALLIANCE 90/LES VERTS et FDP
Constitution d’une commission d’étude ad hoc „Retour d’expérience après la mission en Afghanistan pour les futurs engagements en réseau de l’Allemagne“
Le Bundestag est appelé à décider ce qui suit :
Le Bundestag allemand constitue une commission d’étude ad hoc „Retour d’expérience après la mission en Afghanistan pour les futurs engagements en réseau de l’Allemagne“.
I. Contexte
Les attentats terroristes du 11 septembre 2001 ont marqué un tournant décisif dans l’approche allemande de la gestion des crises internationales. Aucun autre événement violent survenu entre la chute du Mur et l’agression russe contre l’Ukraine n’avait eu en effet plus d’impact sur la politique étrangère, de sécurité et de développement de la République fédérale d’Allemagne que les attentats terroristes perpétrés il y a plus de vingt ans contre les États-Unis d’Amérique. L’OTAN avait, pour la première fois de son histoire, invoqué la clause de défense collective en réaction à l’attaque menée par l’organisation terroriste Al-Qaïda contre les États-Unis. S’exprimant alors devant le Bundestag, le chancelier fédéral Gerhard Schröder assurait les États-Unis de la solidarité sans limite de l’Allemagne et le ministre allemand des Affaires étrangères Joschka Fischer soulignait que quand de graves crimes sont commis, il faut prendre des mesures énergiques, également „dans la politique intérieure mondiale“. Deux décennies durant, l’Allemagne s’est engagée en Afghanistan, où Al-Qaïda avait trouvé refuge auprès du pouvoir taliban, dans le cadre de diverses interventions et missions de lutte contre le terrorisme et de stabilisation du pays mandatées par le Bundestag allemand et par des décisions du conseil des ministres. D’emblée, l’engagement allemand a été étroitement associé à celui de la communauté internationale. Il s’est déroulé sous l’égide des Nations unies, au sein de leurs structures et sur la base de leurs résolutions, mais principalement dans le cadre des opérations organisées et dirigées par l’OTAN, auxquelles ont participé de nombreux autres pays aux côtés des membres de l’Alliance. Ces opérations ont intensifié la coopération militaire internationale, en particulier au sein de l’OTAN, mais également entre l’OTAN et d’autres pays partenaires, et l’ont portée à un niveau politique nouveau. L’engagement allemand sous cette forme a pris fin avec le retrait de la Bundeswehr et des pays alliés à l’été 2021, intervenu suite à l’Accord de Doha négocié entre le gouvernement américain, dirigé alors par le président Donald Trump, et les dirigeants des talibans et au retrait de l’armée américain finalisé par le gouvernement Biden.
L’analyse parlementaire de l’évacuation d’Afghanistan fera l’objet de la première commission d’enquête parlementaire de la 20e législature (mission d’évacuation de l’intervention de la Bundeswehr en Afghanistan ; document 20 / 2352). Les groupes parlementaires signataires de la présente motion estiment cette commission nécessaire, car la fin précipitée de l’opération internationale a entraîné des menaces sur la vie et l’intégrité physique d’une partie de la population afghane ainsi qu’un préjudice en matière de politique étrangère pour la République fédérale d’Allemagne et ses partenaires. La commission d’étude ad hoc, pour sa part, sera chargée d’explorer tous les aspects de l’engagement mené entre 2001 et 2021 en Afghanistan par l’Allemagne au plan de la politique étrangère, de sécurité et du développement. Cette étude de grande ampleur, bénéficiant d’un soutien scientifique, aura pour
but de tirer les enseignements des plus de vingt années d’une intervention allemande diverse et intégrée à l’engagement international en Afghanistan, enseignements qui seront mis au service du futur engagement international militaire et civil de l’Allemagne et de l’approche en réseau. La mission de la commission d’étude ad hoc comprend donc une analyse de l’engagement militaire et civil dans sa globalité. En ce qui concerne l’engagement militaire de l’Allemagne, la commission étudiera les différentes phases des interventions, c’est-à-dire leur contribution à la lutte contre le terrorisme international dans le cadre de l’opération Enduring Freedom (OEF), l’intervention au titre de la mission de stabilisation de la Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS) et la mission Resolute Support (RSM). Les instruments militaires et civils, c’est-à-dire les efforts intenses menés au plan diplomatique et de la politique de développement, devraient se compléter mutuellement au sein de l’approche intégrée. L’engagement civil comprenait des efforts intenses et variés au plan international et en matière de politique du développement. Ils étaient destinés à aider le gouvernement afghan à instaurer une sécurité et une stabilité durables et à réaliser des objectifs comme la réduction de la pauvreté, le développement économique, la promotion de l’État de droit et l’amélioration de la gouvernance en Afghanistan.
La commission d’étude ad hoc analysera les différentes phases de l’ensemble de l’engagement civil et militaire allemand en Afghanistan sous l’angle des objectifs fixés et des objectifs atteints. Ce faisant, elle mettra plus particulièrement l’accent sur ces derniers, les examinant à la lumière de l’évolution permanente des objectifs tout au long des plus de vingt années d’engagement, des ressources mises en oeuvre et de l’interdépendance croissante entre les volets militaire et civil survenue au cours de cet engagement dans le cadre des mesures de politique étrangère et de développement. À ce propos, la commission d’enquête analysera également pourquoi les mesures de stabilisation militaires et civiles prises à l’issue du succès manifeste de l’intervention militaire contre la tyrannie des talibans au début de la mission et le succès de la lutte contre Al-Qaïda et les autres réseaux terroristes n’ont pas contribué à une pacification durable du pays.
Une analyse indépendante et exhaustive portant à la fois sur les contributions civiles et militaires allemandes est nécessaire pour formuler des enseignements pour une politique future de vision stratégique, de prévention des conflits, de gestion des crises, de relèvement post-crise et de stabilisation ainsi que la lutte contre le terrorisme et la mise en place de structures démocratiques et garantissant le respect des droits de l’homme. C’est également un engagement vis-à-vis des membres des forces armées et des forces de police, des diplomates et du personnel des organisations humanitaires et de la coopération au développement qui ont été déployés en Afghanistan à la demande du gouvernement fédéral et du Bundestag allemand dans le cadre d’une opération extrêmement exigeante et dangereuse.
L’approche en réseau, un concept dont la genèse et le développement ont été très marqués par l’engagement allemand en Afghanistan, est au coeur de l’action militaire et civile internationale de l’Allemagne. Cette approche comprend la coordination et la concertation des ressources militaires, policières, diplomatiques, humanitaires et de politique du développement, qui doivent être mises en oeuvre de manière groupée, ciblée et donc optimisée. Il convient d’observer plus particulièrement l’imbrication et les interactions entre les piliers suivants :
1. Sécurité et stabilisation : lutte contre le terrorisme, stabilisation militaire et instauration d’un environnement sûr, création de forces armées et de sécurité afghanes performantes ;
2. Promotion de la paix : activités diplomatiques, intégration régionale, appui au processus de paix et à la gestion civile des conflits, réconciliation ;
3. Développement des structures de l’État, bonne gouvernance et instruments de promotion de la démocratie ;
4. Lutte contre la drogue et la corruption ;
5. Reconstruction et développement.
Ce faisant, on prendra également en considération les interactions entre les différents acteurs aux niveaux local, régional, multinational et international, le choix des partenaires de coopération, la coopération civilo-militaire ainsi que la cohérence des structures de direction, de coordination et de responsabilité.
Depuis l’arrivée au pouvoir des talibans, les progrès réalisés en Afghanistan en matière de politique de sécurité et au plan social, économique, juridique et humanitaire sont très gravement menacés et, dans certains cas, ont déjà été réduits à néant. Une partie des objectifs que l’Allemagne s’était fixés n’ont pas été atteints. L’expérience de l’intervention en Afghanistan est donc aussi un revers important pour l’action internationale du gouvernement fédéral et le principe de l’approche en réseau, qui n’en reste pas moins la ligne directrice de l’engagement du gouvernement fédéral en matière de gestion internationale des crises.
Une politique clairvoyante devrait asseoir ses décisions sur les enseignements tirés de la vaste expérience acquise lors de l’engagement en Afghanistan et ainsi tout mettre en oeuvre pour éviter à l’avenir les erreurs, les dérives et les problèmes conceptuels et systémiques. Dans cette optique, la commission d’étude ad hoc „Retour d’expérience après la mission en Afghanistan pour les futurs engagements en réseau de l’Allemagne“ procédera à une analyse interdisciplinaire de l’engagement en Afghanistan et élaborera – notamment, mais pas exclusivement – sur cette base des enseignements pour l’approche en réseau et, là où cela est nécessaire, des recommandations pour son ajustement et son perfectionnement. Elle fera à ce propos des propositions visant à développer, compléter et préciser de normes et des systèmes pour l’évaluation actuelle et future des interventions.
Sur la base de l’expérience acquise en Afghanistan, la commission d’étude ad hoc fera des propositions destinées à instaurer une coopération et une communication efficaces, cohérentes et complètes entre les ministères impliqués. Elle devra aussi chercher à avoir des échanges avec des partenaires internationaux importants, en particulier issus de l’UE et de l’OTAN, du G7, des organisations des Nations unies, des banques de développement opérant sur place ainsi qu’avec des partenaires bilatéraux importants et, lorsque des travaux ont déjà été réalisés, les intégrer à son analyse. Il faudra également tirer des conclusions pour les échanges d’informations et la coopération au niveau international et européen.
Dans des cas justifiés, la commission d’étude ad hoc devra avoir accès à des documents internes du gouvernement. Le gouvernement fédéral est invité à examiner quels documents peuvent être déclassifiés et mis à la disposition de la commission.
II. Mission
Le Bundestag allemand charge la commission d’étude ad hoc ‒ indépendamment et en plus des procédures législatives et résolutions parlementaires actuelles – d’étudier l’approche en réseau en s’appuyant sur l’exemple de l’engagement en Afghanistan et, ce faisant, d’analyser plus particulièrement les interventions de la Bundeswehr et les défis y afférents, et d’étudier les enseignements tirés des vingt années d’engagement en Afghanistan, également pour en tirer des conclusions pour l’engagement militaire et civil international, présent et futur, de l’Allemagne :
A. Analyse de l’engagement en Afghanistan
Stratégies et intérêts dirigeant l’action
•Présentation de la stratégie globale à chaque phase de l’engagement
•Coordination et intégration de l’approche allemande dans l’engagement de la communauté internationale
•Identification des intérêts directeurs nationaux et internationaux qui ont motivé lesdites stratégies globales
•Évaluation du contexte de départ, y compris la conférence de Petersberg de décembre 2001
Objectifs assignés aux interventions militaires et à l’engagement civil dans ses différents volets
•Définition des objectifs
•Identification des conflits d’objectifs
•Appréciation de la faisabilité réaliste et prévisible des objectifs
•Appréciation de la concertation et de la coordination des objectifs avec les partenaires locaux, régionaux et internationaux
Ajustement des objectifs et examen constant de l’engagement
• Examen, ajustement ou redéfinition des objectifs en fonction des changements dans le temps ou liés à la situation
• Examen du suivi et de l’évaluation de l’engagement et de la situation globale en Afghanistan
• Examen des ressources mises à disposition, de leur adéquation et de leur impact
• Examen des mécanismes de coopération dans le cadre international et multilatéral
• Interdépendance entre les différentes formulations d’évaluation et d’objectifs existant au sein du gouvernement fédéral et avec les partenaires locaux et internationaux
Instruments mis en oeuvre
•Analyse des différents instruments de politique étrangère, de sécurité et de développement dans le contexte spécifique de l’Afghanistan et de leur capacité de mise en oeuvre
•Analyse des instruments et capacités nationaux déployés dans le contexte multinational et des éventuelles lacunes en termes d’aptitudes
•Développement des instruments au cours de l’engagement et analyse de leurs capacités d’adaptation aux spécificités de l’engagement et aux objectifs fixés
• Examen des exigences en termes de ressources humaines, de la formation aux interventions – y compris les compétences interculturelles – des personnes détachées, des conséquences de la fluctuation et du rôle du personnel local
• Évaluation des effets de l’engagement sur la mise en place, l’organisation et le mode opératoire des instruments mis en oeuvre par l’action allemande en matière de politique étrangère, de sécurité et de développement (dont les conséquences à long terme des préjudices psychologiques dus aux interventions)
• Question concernant les éventuelles limitations politiques du cadre de l’accomplissement de la mission et de l’atteinte des résultats par les organisations et instruments intervenant sur place et les effets sur l’atteinte des résultats
Organisation des interventions
• Organisation et mécanismes de concertation en vue de l’intégration de l’engagement allemand dans celui de la communauté internationale, en particulier des Nations unies et de l’OTAN
• Organisation et ajustement permanent des structures, de l’ampleur, des aptitudes et des ressources, y compris une direction/coordination générale/centrale de l’engagement
• Interactions et communication entre les ministères impliqués, leurs administrations subordonnées et les services de
renseignement
• Organisation des responsabilités/compétences et de la coordination/concertation internationales
Poursuite et fin possible des interventions
• Mesure et paramètres de l’atteinte des objectifs, indicateurs d’impact
• Définition des critères d’abandon, dates et stratégies envisageables
• Analyse des interdépendances entre les décisions et procédures décisionnelles nationales et celles des organisations et partenaires internationaux
B. Enseignements pour l’engagement en réseau de l’Allemagne
Potentiel et limites de l’approche en réseau
• Analyse des spécificités de l’Afghanistan en vue de la classification des conclusions sur l’efficacité de l’approche en réseau
• Inscrire et réaliser la sécurité et la stabilité, la démocratie, le pluralisme, les droits de l’homme, les droits fondamentaux de l’individu, la participation de tous, etc.
• Possibilités d’action entre l’action internationale dictée par les valeurs et celle dictée par les intérêts
• Facteur temps et horizons temporels, instruments et besoins à court ou long terme et leurs facteurs de coûts
• Répartition des tâches, coopération, rôle de la prévention, renforcement de la résilience et de la sécurité humaine
• Perspectives de réussite et exemples de bonnes pratiques
• Recommandations de scénarios limités possibles pour des engagements exclusivement sécuritaires si la situation l’exige
Mise en place d’institutions
• Recommandations d’action pour la mise en place d’institutions, administrations et structures décisionnelles opérationnelles (au plan local, régional, national) sur la base des attentes des parties prenantes concernées
• Analyse de l’influence des structures politiques formelles et informelles en Afghanistan
• Réforme du secteur de la sécurité, financement, mise en place et soutien aux forces armées et de sécurité, renforcement du contrôle démocratique
• Analyse de l’efficacité de la mise en place de forces de sécurité
• Recommandations d’action visant à empêcher et prévenir la corruption au sein des institutions afghanes et de l’engagement international
• Importance et rôle de l’appui financier bilatéral et international et de la coordination des bailleurs de fonds, en particulier en cas de faiblesse des structures étatiques partenaires
• Renforcement des institutions parlementaires, de la société civile et du secteur privé ainsi que des médias indépendants
Renforcement et prise en compte des femmes et des filles
• Recommandations d’action pour une promotion durable des femmes et des filles, également dans une optique de protection et de garantie des droits
• Recommandation d’action en vue d’une meilleure prise en compte du rôle des femmes en tant qu’actrices majeures de l’engagement en réseau
Objectifs, analyse et évaluation
• Recommandations d’action en vue de la définition des objectifs spécifiques des interventions dans le cadre de l’approche en réseau
• Élaboration de paramètres opérationnalisables pour l’évaluation des objectifs liés à l’approche en réseau, y compris des horizons temporels réalistes en fonction du contexte, des indicateurs d’objectifs pour les différents aspects et échéances de l’approche en réseau, également en ce qui concerne les ressources mises en oeuvre
• Élaboration de mécanismes d’analyse complets et interdisciplinaires
• Évaluation des rapports d’avancement sur l’Afghanistan et de leur utilité pour les objectifs, l’analyse et l’évaluation continue de l’engagement
• Parlement et opinion publique : information du Parlement et examen stratégique par les commissions du Bundestag allemand, recours aux sources d’information disponibles
• Importance du phénomène éventuel de la pensée de groupe
• Recommandations d’action pour l’élaboration de stratégies de sortie, également pour des sous-composantes ; cadre nécessaire à la poursuite de mesures civiles à l’issue de la composante militaire, rôle de la poursuite de l’engagement civil pour la stabilisation et la stabilité
• Propositions d’intégration ciblée du Parlement dans l’aménagement stratégique de l’engagement en réseau
Interaction entre l’approche allemande en réseau et les autres acteurs
• Analyse des systèmes et des aspects de l’engagement en réseau chez les alliés et les organisations multilatérales
• Identification de synergies et d’aspects conflictuels
Action conjuguée des différents aspects de l’approche en réseau
• Identification et analyse des points de basculement exigeant une réévaluation des ressources et stratégies nécessaires
• Interactions entre les aspects non-militaires et militaires de l’approche en réseau
• Conditions fondamentales de sécurité nécessaires à la réussite de l’engagement non-militaire
• Effets positifs et négatifs des aspects non-militaires sur la sécurité et la stabilité
Interaction avec les acteurs internationaux, les alliances et les pays de la région
• Intérêts et engagement des principaux membres de l’OTAN et effets de cet engagement sur le développement de l’Afghanistan et l’engagement allemand
• Intérêts et influence exercée par les États de la région, en particulier le Pakistan, sur le développement de l’Afghanistan et les chances de réussite de l’engagement de la communauté internationale
• Intérêts et influence exercée par d’importants acteurs étatiques mondiaux sur le développement de l’Afghanistan et les chances de réussite de l’engagement de la communauté internationale
• Mécanismes et dynamiques décisionnels internes à l’OTAN concernant les objectifs et l’engagement de l’Alliance en Afghanistan
• Attentes envers l’Allemagne et rôle de l’Allemagne au sein de l’engagement de la communauté internationale en Afghanistan et leurs retombées sur la formulation des objectifs et stratégies allemands
• Facteurs limitant la participation allemande au sein de l’engagement de la communauté internationale
Interaction avec les populations et structures de gouvernance locales
• Identification de mécanismes d’approches efficaces et de décideurs constructifs et coopératifs en ce qui concerne le rôle et les fonctions des structures de pouvoir locales, régionales ainsi que nationales
• Élaboration de mécanismes pratiques permettant d’intégrer les expériences/exigences/attentes sur le terrain et celles de la population locale dans l’aménagement futur des interventions, également aux échelons de direction supérieurs
• Importance et potentiel de la participation et des approches locales et régionales pour les différentes composantes de l’engagement en réseau
• Appréciation de la nécessité et de l’ampleur des mécanismes permettant de flexibiliser l’appui militaire et civil
III. Recommandations d’action
La commission d’étude ad hoc doit être un lieu où les responsables politiques réfléchissent, avec des représentants des institutions impliquées dans l’engagement, des experts d’institutions chargées des interventions et des chercheurs des disciplines concernées, sur les atouts et les faiblesses de l’engagement militaire et civil allemand ainsi que sur leurs interactions au sein de l’approche en réseau – dans le contexte de l’engagement en Afghanistan –, reprennent des propositions issues de la pratique, de la recherche, de la société civile et de la société et élaborent des idées et recommandations d’action concrètes à l’intention des décideurs politiques. La commission doit, sur la base de ses résultats, identifier les actions requises de l’État au niveau national, européen et international.
IV. Composition et opinion publique
La commission d’étude ad hoc est composée de douze membres du Bundestag allemand et de douze experts. Le groupe parlementaire SPD nomme trois membres, le groupe CDU/CSU trois membres, le groupe parlementaire ALLIANCE 90/LES VERTS deux membres, le groupe FDP deux membres, le groupe AfD un membre et le groupe LA GAUCHE un membre.
Un membre suppléant peut être nommé pour chaque membre du Bundestag allemand. Les experts sont nommés d’un commun accord par les groupes parlementaires. En l’absence d’accord, les groupes parlementaires les nomment selon la clé de répartition susmentionnée.
La commission d’étude ad hoc doit porter le déroulement de ses travaux et leurs résultats à la connaissance de l’opinion publique sous une forme adéquate tenant compte des impératifs liés au caractère particulièrement sensible de certaines informations et connaissances. En outre, un site Internet et d’autres canaux numériques appropriés fourniront des informations, des documents, etc., en plusieurs langues. Cela pourra en faciliter le retour, notamment à la société civile afghane et à nos partenaires internationaux.
Afin de permettre de tirer les meilleurs enseignements possibles de ses travaux, la commission d’étude ad hoc fera des propositions sur la manière de suivre, à intervalles adaptés, la mise en oeuvre de ses recommandations.
V. Calendrier
La commission d’étude ad hoc devra se constituer sans délai et présenter ses résultats et recommandations d’action au plus tard en 2024, après la trêve estivale du Bundestag allemand.
Berlin, le 5 juillet 2022
Rolf Mützenich et le groupe parlementaire
Friedrich Merz, Alexander Dobrindt et le groupe parlementaire
Katharina Dröge, Britta Haßelmann et le groupe parlementaire
Christian Dürr et le groupe parlementaire