Verteidigungsfall

Das Grundgesetz ist keine Schönwetterverfassung. Zwar legt es überwiegend eine Ordnung für den Normalfall fest. Um diese Ordnung im Krisenfall schützen zu können, kamen aber im Jahr 1968 die so genannten Notstandsartikel hinzu. Vorausgegangen waren jahrelange, erbitterte Kontroversen darüber, ob und wie das Staatsgefüge vor außerordentlichen Bedrohungen geschützt werden könne.

Die Notstandsverfassung  unterscheidet zwischen inneren und äußeren Bedrohungsszenarien. Je nach Ursache und Schweregrad der Gefährdung sind darauf abgestimmte Maßnahmen zum Schutz der staatlichen Ordnung vorgesehen. Der im Abschnitt Xa des Grundgesetzes geregelte Verteidigungsfall markiert den Extremfall staatlicher Existenzgefährdung von außen. Die Vorschriften der Artikel 115a bis l bilden das „Notstromaggregat“ zur Bewahrung der freiheitlich-demokratischen Grundordnung.

Exekutive wird gestärkt

Damit der Staat auch im Verteidigungsfall funktionsfähig bleibt, werden Kompetenzen, Kontrollbefugnisse und Verfahren im Gewaltenteilungssystem verschoben. Die Exekutive wird insgesamt gestärkt (Artikel 115f und i). Besonders der Bundeskanzler bekommt mehr Macht, indem die Befehls- und Kommandogewalt über die Streitkräfte mit Verkündung des Verteidigungsfalls automatisch auf ihn übergeht (Art. 115b). Außerdem gestattet es die Notstandsverfassung, Aufgaben des Gesetzgebers und der Verwaltung beim Bund zu konzentrieren (Art. 115c), um eine effektive Gefahrenabwehr unter dem Zeit- und Handlungsdruck des Verteidigungsfalls sicherzustellen.

Zugleich hat der Verfassungsgesetzgeber Wert darauf gelegt, die für Friedenszeiten konzipierte Grundordnung so weit wie möglich zu schonen. Auch wurden detaillierte Sicherungen gegen einen politischen Missbrauch der Notstandslage eingebaut. So gilt für die Feststellung des Verteidigungsfalls die Hürde der Zweidrittelmehrheit. Grundsätzlich ist die qualifizierte Mehrheit des Bundestages erforderlich (Art. 115a Absatz 1 Satz 2). Kann der Bundestag nicht sofort handeln, obwohl der Ernst der Lage dies gebietet, trifft der Gemeinsame Ausschuss die Entscheidung (Art. 115a Abs. 2).

Parlament bleibt beteiligt

Als „Notparlament“ soll der Gemeinsame Ausschuss (vgl. Art. 53a) sicherstellen, dass der Verteidigungsfall nicht allein Sache der Exekutive ist, sondern der Gesetzgeber, wenngleich in begrenztem Umfang, beteiligt bleibt. Insgesamt hat der Verfassungsgesetzgeber – geprägt durch negative historische Erfahrungen – den Verteidigungsfall so weit wie möglich parlamentarisiert, um die demokratische Legitimation auch in Notstandszeiten zu wahren. So behält das Parlament während des Verteidigungsfalls Kontroll- und Informationsrechte. Die Bundesregierung muss es über die Ausübung von Notstandsbefugnissen „unverzüglich“ unterrichten (Art. 115f).

Auch kann der Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates jederzeit den Verteidigungsfall für beendet erklären (Art. 115l Abs. 2). Das Bemühen des Verfassungsgesetzgebers, auch im Ausnahmezustand maßvolles und berechenbares Staatshandeln sicherzustellen, lässt sich ferner daran ablesen, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit die Notstandsverfassung wie ein roter Faden durchzieht.

Balance zwischen Friedensordnung und Reaktionsfähigkeit

Zum Beispiel darf die Bundesregierung die Steuerung der Polizei und Verwaltung nur übernehmen, „soweit es die Verhältnisse erfordern“ (Art. 115f Abs. 1). Die Kontrolle staatlichen Handelns durch das Bundesverfassungsgerichts darf nicht beeinträchtigt werden (Art. 115g). Regierung, Gesetzgeber und Gerichte sind auch im schlimmsten Fall außen- und verteidigungspolitischer Eskalation verpflichtet, die Grundrechte zu achten. Abgesehen von den Dienstverpflichtungen im Verteidigungsfall (Art. 12a) sind Modifizierungen des Grundrechtsschutzes für die allgemeine Bevölkerung nur punktuell zulässig: bei der Regelung von Entschädigungszahlungen für Enteignungen (Art. 115c Abs. 2 Nr. 1) sowie bei der Dauer vorläufiger Festnahmen (Art. 115 Abs. 2 Nr. 2).
Der Verfassungsgesetzgeber hat damit umfassende Vorkehrungen getroffen, die „Friedensordnung“ des Grundgesetzes im Einklang mit den Erfordernissen flexibler und effektiver Reaktionen auf den Verteidigungsfall weitestgehend zu wahren. Kritisch wird zu diesem Balanceakt angemerkt, das Bestreben, den Verteidigungsfall „mit deutscher Gründlichkeit“ rechtlich einzuhegen, werfe Fragen staatlicher Handlungsfähigkeit auf, zumal die Bedrohungslage sich grundlegend geändert habe. 

Ost-West-Konflikt als historisch-politische Schablone

Sind die Vorschriften zum Verteidigungsfall also noch zeitgemäß? Seine Feststellung setzt voraus, dass „das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar droht“. Die historisch-politische Schablone für diese Bestimmung war der Ost-West-Konflikt und die Furcht vor einer kriegerischen Eskalation der Auseinandersetzungen zwischen den Vereinigten Staaten und der Sowjetunion.

Der deutsche Verfassungsgesetzgeber hatte das Szenario eines massiven, militärischen Waffeneinsatzes gegen Deutschland vor Augen, als er die Regelung zum Verteidigungsfall traf. Teilweise wird deshalb kritisiert, Artikel 115a sei ein „Relikt des Kalten Krieges“. Angesichts der veränderten geopolitischen Lage, zunehmender terroristischer Bedrohungen und neuer Technologien zur Destabilisierung eines Landes sei es nicht mehr zeitgemäß, den Verteidigungsfall auf das Szenario eines Angriffs ausländischer Streitkräfte auf das gesamte deutsche Territorium zu reduzieren.

Feststellung des Verteidigungsfalls

Nach den Terroranschlägen von Al Qaida in den Vereinigten Staaten 2001 wurde diskutiert, ob ein ähnliches Geschehen wie „9/11“ auf deutschem Boden die Feststellung des Verteidigungsfalls rechtfertigen könne. Dies wird jedoch ganz überwiegend verneint, unter anderem deshalb, weil die Feststellung des Verteidigungsfalls Rechtsfolgen für das deutsche Staatsgefüge habe, die nicht zu dem Gefahrenpotenzial zeitlich und örtlich begrenzter Terrorangriffe passten. Auch bei Cyber-Attacken auf die Infrastruktur der Bundesrepublik kann nach überwiegender Ansicht nicht von einem Verteidigungsfall im Sinne des Art. 115a die Rede sein, es sei denn, damit wäre eine existenzgefährdende Destabilisierung des Staatswesens verbunden.

Das Bundesverfassungsgericht hatte 2012 entschieden, dass die deutschen Streitkräfte bei Unglücksfällen „katastrophischen Ausmaßes“ zur Unterstützung der Polizei im Inland „spezifisch militärische Mittel“ einsetzen dürften. Als Rechtsgrundlage wurden aber nicht die Vorschriften zum Verteidigungsfall herangezogen, sondern jene zum Katastrophennotstand (Art. 35 Abs. 2 und Abs. 3).

Politische Bedenken gegen neue Notstandsbefugnisse

In Teilen der Politik gab es wiederholt Appelle und Anläufe, die Notstandsverfassung der neuen Bedrohungslage anzupassen, um Rechtssicherheit für die politischen Entscheidungsträger und die deutschen Streitkräfte zu schaffen. Bislang überwogen jedoch die politischen Bedenken, neue Notstandsbefugnisse zu schaffen. Auch gibt es Befürchtungen einer öffentlichen Protestwelle, die – angetrieben durch die sozialen Medien – den damaligen Widerstand gegen die Einführung der Notstandsregeln noch in den Schatten stellen werde.

Auf absehbare Zeit gilt es deshalb als wenig wahrscheinlich, dass die erforderliche politische Mehrheit für eine Modernisierung der Vorschriften zum Verteidigungsfall und vorgelagerter Notstandslagen zustande kommt. (gel/01.05.2019)

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland