Gemeinschaftsaufgaben und Verwaltungszusammenarbeit

Das Verhältnis von Bund und Ländern wurde seit Verabschiedung des Grundgesetzes mehrfach neu justiert – ob zum Guten oder zum Schlechten, darüber gehen die Meinungen auseinander. Manche Verschiebungen der Zuständigkeiten im föderalen Gefüge waren später der Anlass wieder zurückzurudern. Die grundlegenden Fragen, die sich bei jedem neuen Reformanlauf stellten, blieben aber stets die gleichen: Wie können die Aufgaben von Bund und Ländern am besten zugeordnet werden? Wie viel Eigenverantwortung und wie viel Kooperation sind nötig und sinnvoll? Das Ringen um die richtige Balance spiegelt sich gerade auch in der Debatte über die sogenannten Gemeinschaftsaufgaben (Artikel 91a bis 91e des Grundgesetzes) wider.

Obwohl das Grundgesetz Bund und Ländern grundsätzlich getrennte Aufgaben zuweist, hat der Verfassungsgesetzgeber für bestimmte Bereiche eine gemeinschaftliche Wahrnehmung und Finanzierung angeordnet beziehungsweise zugelassen. Diese „Gemeinschaftsaufgaben und Kompetenzen zur Verwaltungszusammenarbeit“ sind abschließend im Grundgesetz aufgelistet.

Wo Bund und Länder kooperieren

Thematisch werden die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur, der Agrarstruktur und des Küstenschutzes erfasst (Art. 91a). Ferner ist ein Zusammenwirken bei der Förderung von Wissenschaft, Forschung und Lehre sowie eine Kooperation zur Feststellung der Leistungsfähigkeit des deutschen Bildungswesens im internationalen Vergleich möglich (Art. 91b). Außerdem dürfen Bund und Länder bei der Entwicklung informationstechnischer Systeme für ihre Verwaltungen zusammenarbeiten (Art. 91c). Eine Kooperation ist überdies möglich, um die Leistungsfähigkeit der Verwaltungen messen und vergleichen zu können (91d). Schließlich sind gemeinsame Einrichtungen von Bund, Ländern und Kommunen vorgesehen, um bei der Grundsicherung für Arbeitsuchende Leistungen aus einer Hand sicherzustellen (Art. 91e). 
Der Verfassungsgesetzgeber hat den Abschnitt „Gemeinschaftsaufgaben und Verwaltungszusammenarbeit“ mehrfach modifiziert und insgesamt deutlich erweitert. Mittlerweile enthält er mehr als doppelt so viele Artikel wie in seiner ursprünglichen Fassung von 1969. Anfangs, als das Grundgesetz 1949 zuvor verabschiedet wurde, waren Gemeinschaftsaufgaben überhaupt nicht vorgesehen. Für eine institutionalisierte Mitwirkung des Bundes an Aufgaben der Länder sah man damals keine Notwendigkeit. Sofern eine Kooperation erforderlich war, entwickelte man dafür ad hoc Lösungen.

Stärkung des kooperativen Föderalismus

Forderungen nach strukturell neuen Formen der Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern wurden zunehmend laut, als zur Bewältigung der ersten großen Wirtschaftskrise seit Bestehen der Bundesrepublik in den 1960er-Jahren Konjunkturprogramme des Bundes aufgelegt wurden. Ferner war die damalige Große Koalition von CDU/CSU und SPD unter Kanzler Kurt Georg Kiesinger bestrebt, angesichts wachsender staatlicher Aufgaben nicht nur die wirtschaftliche, sondern auch die gesellschaftliche Entwicklung stärker zu steuern.

Daraufhin wurde 1969 im Zuge der Finanzreform zur Stärkung des kooperativen Föderalismus das Grundgesetz um den Abschnitt zu den Gemeinschaftsaufgaben ergänzt. Damals umfasste dieser die Art. 91a und 91b mit den Aufgabenfeldern Wirtschafts- und Agrarstruktur, Küstenschutz, Hochschulen sowie Bildungsplanung und Forschungsförderung.

„Intransparentes System der Mischfinanzierung“

Die Gemeinschaftsaufgaben waren kaum eingeführt, da wurden aber auch schon Rufe nach ihrer Abschaffung laut. Landespolitiker sahen die Gefahr, dass der kooperative Föderalismus angesichts der finanziellen Überlegenheit des Bundes zum „zentral gesteuerten“ Föderalismus zu werden drohe. Der damalige baden-württembergische Ministerpräsident Hans Karl Filbinger (CDU) kritisierte, die Institution der Gemeinschaftsaufgabe habe zu einer unrationellen Mischverwaltung und Mischfinanzierung geführt.

Auch in der „Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat“, die 1992/1993 tagte, sowie in der „Kommission von Bundestag und Bundestag zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung“ (2003/2004) gab es Stimmen, die die Abschaffung der Gemeinschaftsaufgaben forderten. Auf die Regelungen sollte „ersatzlos verzichtet werden“, da sie „in entscheidender Weise zu einem völlig intransparenten System der Mischfinanzierung“ beigetragen hätten, argumentierte der Staatsrechtslehrer und CDU-Abgeordnete Rupert Scholz, der der Gemeinsamen Verfassungskommission angehörte.

Weitere Gemeinschaftsaufgaben geschaffen

Der Gesetzgeber war indes mehrheitlich der Auffassung, dass die Mitwirkung des Bundes an manchen Aufgaben der Länder unverzichtbar sei, um strukturelle Ungleichgewichte im Bundesstaat auszugleichen. Trotz gewisser Straffungen – die Gemeinschaftsaufgabe Hochschulbau gibt es seit 2006 nicht mehr – hat der Verfassungsgesetzgeber in den Folgejahren weitere Gemeinschaftsaufgaben geschaffen und den Katalog um Kompetenzen zur Verwaltungszusammenarbeit erweitert.

Im Rahmen der Föderalismusreform von 2009 wurden die Artikel 91c und 91d in das Grundgesetz eingefügt, um auf dem Gebiet der Informationstechnik (Art. 91c) und bei der Verwaltungsevaluation (Art. 91d) eine stärkere Zusammenarbeit zu ermöglichen. Art. 91e, der die gemeinschaftliche Ausführung von Bundesgesetzen auf dem Gebiet der Grundsicherung für Arbeitsuchende regelt, wurde 2010 als Reaktion auf ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts eingeführt. Das Karlsruher Gericht hatte 2007 entschieden, dass die Zusammenarbeit von Arbeitsagenturen und Kommunen nach den damals geltenden Grundgesetzvorschriften wegen des Verbots der Mischverwaltung verfassungswidrig sei. Da der Verfassungsgesetzgeber die für verfassungswidrig erklärte Praxis beibehalten wollte, wurde das gerügte Zusammenwirken der Behörden als Ausnahmetatbestand ins Grundgesetz geschrieben.

Kein Ende der Debatte in Sicht

Ein Ende der Debatte über die Gemeinschaftsaufgaben ist weiterhin nicht in Sicht. Da Bund und Länder viele Herausforderungen nur gemeinsam bewältigen könnten, sei es nur konsequent, weitere Kooperationen zu ermöglichen, argumentieren verschiedene gesellschaftliche und politische Gruppierungen.

Unter anderem gibt es Initiativen, den Schutz der Biodiversität sowie eine Gemeinschaftsaufgabe „Regionale Daseinsvorsorge“ in Artikel 91a zu verankern. (gel/01.05.2019)

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland