Zeit: Dienstag, 19. September 2023, 8.30 bis 11 Uhr
Ort: Berlin, Paul-Löbe-Haus, Sitzungssaal 4 900 (Europasaal)

Sachverständige haben den Gesetzentwurf von SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP zur Änderung des Lobbyregistergesetzes (20/7346) weitgehend befürwortet, aber auch konkrete Verbesserungsvorschläge unterbreitet. In einer öffentlichen Anhörung des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung hob Gregor Hackmack von der Internetplattform Abgeordnetenwatch am Dienstag, 19. September 2023, auf die Offenlegung von Lobbykontakten ab, da es weiterhin nicht möglich sei, nachzuvollziehen, welche Lobbyisten sich mit Entscheidungsträgern zu welchen Themen treffen. Es sei wichtig, dass alle den gleichen Zugang haben und transparent wird, wer mit welcher Personalstärke worauf Einfluss nimmt.

Ein weiterer Punkt sei die Offenlegung der Nebeneinkünfte von Abgeordneten. Aus Sicht Hackmacks erfolgt eine Sanktionierung so gut wie gar nicht, da die Bundestagsverwaltung die Angaben kontrolliere. Er empfahl, eine unabhängige Instanz, vergleichbar dem Datenschutzbeauftragten, mit der Kontrolle zu beauftragen.

Seit 2022 müssen sich Interessenvertretungen gegenüber dem Deutschen Bundestag oder der Bundesregierung in das Lobbyregister eintragen. Mit den geplanten Änderungen, die am 1. Januar 2024 in Kraft treten sollen, wollen die Koalitionsfraktionen den Anwendungsbereich und die Offenlegungspflichten im Lobbyregistergesetz „im Interesse einer transparenten Staatstätigkeit“ nachschärfen.

„Enorme Wettbewerbsverzerrung“

Michael Henning vom Verband der Chemischen Industrie kritisierte die Beibehaltung pauschaler Ausnahmen als „enorme Wettbewerbsverzerrung“ zulasten der transparenten Interessenvertreter. Das werde verschärft durch die Ausweitung der Transparenzpflichten. 

Vor allem bei der Angabe der Gesetzgebungsvorhaben und Stellungnahmen sei der Entwurf auf der „falschen Fußspur“ unterwegs. Die geplanten Regelungen würden zu einem Doppelaufwand mit erheblichen Kosten führen, die vor allem auch kleine Interessengruppen tragen müssten. Für Henning wäre damit nur ein marginaler Transparenzgewinn verbunden, hinzu kämen Ausweicheffekte und eine starke Verzerrung der Inhalte. Aus seiner Sicht sollte die Dokumentationspflicht beim Gesetzgeber liegen.

Henning empfahl darüber hinaus die Einführung eines „exekutiven Fußabdrucks“, also die Auflistung aller an einem exekutiven Verfahren mitwirkenden Interessenvertreter, anstelle der aktuellen Regelung und nicht wie geplant zusätzlich dazu, um Doppelaufwand zu vermeiden. Die Angabe der Höhe der Mitgliedsbeiträge hielt er nicht für erforderlich. Für kleinere Organisationen könne es existenzbedrohend sein, wenn Rückschlüsse auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse möglich wären.

Verweigerungsoption soll entfallen

Timo Lange vom Verein Lobbycontrol kann dem Koalitionsentwurf viel Gutes abgewinnen. Positiv sah er die Regelung zum sogenannten „Drehtüreffekt“ beim Ausscheiden aus der Politik in eine Lobbyisten-Tätigkeit. Das künftig nachvollziehen zu können, habe vielleicht eine steuernde Wirkung, so Lange. Positiv fand er auch, dass die registerführende Stelle in ihren Rechten gestärkt wird, um auf die Richtigkeit von Eintragungen hinzuwirken. Zudem sei gut, dass die Option, Finanzangaben verweigern zu können, entfallen soll.

Spenden an gemeinnützige und mildtätige Organisationen seien nicht vergleichbar mit Parteispenden und mit Aufträgen an Lobbyagenturen, betonte Lange. Bei der Anhebung der Veröffentlichungsgrenzen sei die Koalition etwas über das Ziel hinausgeschossen. Dennoch sollte aus seiner Sicht transparent sein, wenn sehr hohe Summen an zivilgesellschaftliche Organisationen gespendet werden. Insofern würde er eine absolute Offenlegungspflicht zusätzlich zur prozentualen befürworten, zumindest bei Zuwendungen von juristischen Personen.

Das Beispiel Cum/Ex-Skandal

Norman Loeckel von der Nichtregierungsorganisation Transparency International ging beispielhaft auf den Cum/Ex-Skandal ein. 2002 und 2003 seien in Briefen an das Bundesfinanzministerium Regelungen vorgeschlagen worden, die 2007 eins zu eins in das Jahressteuergesetz übernommen worden seien. Der Cum/Ex-Skandal habe einen riesigen Steuerschaden verursacht. Wenn das damals bekannt geworden wäre, so Loeckel, hätte man „wahrscheinlich etwas kritischer auf diese Formulierung geschaut“. Die aktuelle Regelung im Gesetz würde einen Cum/Ex-Skandal nicht transparenter machen, sie hätte keine präventive Wirkung und sei kein Ersatz für den „Fußabdruck“, sagte Loeckel. Die Bundesregierung ziere sich: „Lassen Sie sich vom Bundesinnenministerium nicht auf der Nase herumtanzen“, rief er den Abgeordneten zu.

Dominik Meier von der Deutschen Gesellschaft für Politikberatung begrüßte viele Änderungen im Entwurf, kritisierte aber, dass die Ausnahme von Kirchen sowie Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbänden von der Regulierung des Lobbyregistergesetzes nicht angegangen werde. Den „exekutiven Fußabdruck“ hielt er für erforderlich, da müsse nachgeschärft werden. Als extrem hoch bewertete Meier den bürokratischen Aufwand, der bisher auf 65 Millionen Euro geschätzt werde, was eine immense Herausforderung sei.

„Referenten einbeziehen“

Prof. Dr. Andreas Polk von der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin hielt es für richtig, dass die Interessengruppen ihren administrativen Aufwand selbst tragen. Wichtig sei, auch die Referenten in den Anwendungsbereich des Gesetzes einzubeziehen und die Ausnahmen für Kirchen und Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände zurückzunehmen. Bei den Gutachten und Stellungnahmen sei es wichtig zu erfahren, wer mit welchen Positionen Einfluss nimmt. Aus seiner Sicht wäre es richtig, einen exekutiven und legislativen Fußabdruck zu bekommen und die Kontaktabbildung besser darzustellen.

Prof. Dr. Philipp Austermann von der Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung sagte, er habe den Eindruck, dass diejenigen, die Spenden bekommen, gegenüber denjenigen, deren Interessenvertretung aus anderen Mitteln bezahlt wird, bevorzugt werden, ohne dass ein Grund dafür erkennbar sei. Es solle möglicherweise versucht werden, den spendenfinanzierten Lobbyismus besserzustellen.

„Vorgeschlagene Regelungen geeignet“

Prof. Dr. Ulrich Battis von der Humboldt-Universität zu Berlin unterstrich, dass Transparenz und Partizipation Kernbegriffe des Demokratieprinzips seien. Sowohl der exekutivische als auch der legislativische Fußabdruck seien Einschränkungen. Die vorgeschlagenen Regelungen im Koalitionsentwurf hielt Battis für geeignet. Ob im Einzelnen noch etwas zurückzunehmen sei, sei eine Frage der Gesetzgebungstätigkeit.

Gegenstand der Anhörung waren auch ein Gesetzentwurf der AfD-Fraktion zur Änderung des Lobbyregistergesetzes (20/1322) und ein Antrag der Fraktion Die Linke für eine unabhängige Prüfinstanz für Lobbytransparenz und die Offenlegung von Lobbykontakten (20/288). (vom/20.09.2023)

Mit den Stimmen von SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP hat der Bundestag am Donnerstag, 19. Oktober 2023, einen Gesetzentwurf zur Änderung des Lobbyregistergesetzes (20/7346) angenommen. Damit soll künftig unter anderem angegeben werden, auf welche konkreten Gesetzes- oder Verordnungsvorhaben sich Interessenvertretungen beziehen. Union und AfD stimmten gegen das von den Koalitionsfraktionen eingebrachte Gesetz, Die Linke enthielt sich. Der Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung hatte im parlamentarischen Verfahren noch Änderungen am Ursprungstext vorgenommen (20/8828).

Ein zur Abstimmung vorgelegter Entschließungsantrag der CDU/CSU-Fraktion (20/8892) fand keine Mehrheit. Die Union kritisierte darin, dass das Gesetz zu einem „unverhältnismäßigen Bürokratieaufwand“ führe und zugleich nicht klar sei, ob sich dadurch überhaupt ein Transparenzgewinn für die Öffentlichkeit ergebe.

Abgelehnte Oppositionsinitiativen

Abgelehnt wurden außerdem ein Gesetzentwurf der AfD-Fraktion (20/1322), wonach Ministerien und Behörden verpflichtet werden sollten, sämtliche Kontakte zu Interessenvertretern zu dokumentieren, sowie ein Antrag der Fraktion Die Linke mit dem Titel „Unabhängige Prüfinstanz für Lobbytransparenz und Offenlegung von Lobbykontakten“ (20/288). Der Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung hatte zur Abstimmung Beschlussempfehlungen vorgelegt (20/8828). Während die Initiative der AfD von allen anderen Fraktionen des Hauses abgelehnt wurde, stieß der Linken-Antrag bei weitestgehender Ablehnung ansonsten nur auf die Enthaltung der AfD-Fraktion.

Erstmals beraten wurde zudem ein weiterer Gesetzentwurf der AfD zur „Änderung des Gesetzes zur Einführung eines Lobbyregisters für die Interessenvertretung gegenüber dem Deutschen Bundestag und gegenüber der Bundesregierung (Lobbyregistergesetz – LobbyRG) – Geldflüsse offenlegen und kontrollieren“ (20/8863). Die Initiative wurde in den federführenden Geschäftsordnungsausschuss überwiesen.

Gesetzentwurf der Koalitionsfraktionen

Wie es im Gesetzentwurf der Koalitionsfraktionen (20/7346) heißt, werden auf Grundlage der ersten Praxiserfahrungen mit dem seit dem 1. Januar 2022 eingerichteten Lobbyregister Änderungen für notwendig gehalten. Das Lobbyregister wird von der Verwaltung des Deutschen Bundestages geführt.

Seit 2022 müssen sich Interessenvertretungen gegenüber dem Deutschen Bundestag oder der Bundesregierung in das Lobbyregister eintragen. Am 22. März 2023 waren den Angaben zufolge 5.762 Interessenvertretungen registriert. Die Öffentlichkeit kann das gemeinsame Register von Deutschem Bundestag und Bundesregierung unter www.bundestag.de/lobbyregister öffentlich einsehen. Über eine differenzierte Suchfunktion können die Registereinträge einzeln oder gefiltert eingesehen werden, um zu prüfen, wer gegenüber dem Bundestag und der Bundesregierung Interessen vertritt.

Offenlegungspflichten sollen nachgeschärft werden

Mit den beschlossenen Änderungen, die am 1. März 2024 in Kraft treten sollen, wollen die Koalitionsfraktionen den Anwendungsbereich und die Offenlegungspflichten im Lobbyregistergesetz „im Interesse einer transparenten Staatstätigkeit“ nachschärfen. Dazu sollen die Registereinträge und die Gegenstände der Einflussnahme aussagekräftiger und der Anwendungsbereich „maßvoll“ erweitert werden.

So sollen die Kontakte zu Ministerien ab Referatsleiterebene künftig einbezogen werden. Darüber hinaus soll angegeben werden, auf welche Gesetzes- oder Verordnungsvorhaben sich die Interessenvertretung bezieht. Stellungnahmen und Gutachten von grundsätzlicher Bedeutung für die Interessenvertretung sollen unter Angabe des Zeitpunkts, der betroffenen Interessen- und Vorhabenbereiche und einer abstrakten Adressatenbezeichnung hochgeladen werden müssen.

Hauptfinanzierungsquellen und Mitgliedsbeiträge

Aussagekräftiger wollen die Fraktionen auch den für die Interessenvertretung aufgewendeten finanziellen Aufwand dargestellt wissen. Die Hauptfinanzierungsquellen und Mitgliedsbeiträge sollen angegeben werden müssen. Entfallen soll die Option, Finanzangaben zu verweigern. Wie es weiter heißt, sollen spendenfinanzierte Organisationen durch eine Fokussierung auf Pflichtangaben zu wesentlichen Finanzierungsquellen entlastet werden.

Eine Namensangabe soll ausnahmslos zwingend erforderlich sein bei Schenkungen oder sonstigen Zuwendungen zu Lebzeiten, wenn diese den Gesamtwert von 10.000 Euro sowie zehn Prozent der Gesamtsumme der Schenkungen und sonstigen Zuwendungen im jeweiligen Geschäftsjahr übersteigen und damit „Anlass zur Annahme“ geben könnten, „dass die Schenkungen einen lenkenden Einfluss auf die jeweilige Organisation haben könnten“.

Interessenvertretung im Auftrag Dritter

Mehr Transparenz wollen die Fraktionen darüber hinaus bei der Interessenvertretung im Auftrag Dritter. Gegebenenfalls müssen Drittstaaten als Auftraggeber und das Auftragsvolumen der Interessenvertretung für Dritte angegeben werden. Beim Wechsel von Mandats- und Amtsträgern in Tätigkeiten der Interessenvertretung („Drehtüreffekt“) müssen aktuelle und frühere Ämter und Mandate offengelegt werden.

Die registerführende Stelle soll nach dem Willen der Fraktionen eigenständige Prüfbefugnisse bei offensichtlich widersprüchlichen Eintragungen erhalten. Zugleich sollen die Aktualisierungspflichten für die Interessenvertretungen einfacher werden. Die Mehrkosten im Haushalt des Deutschen Bundestages aufgrund der geplanten Änderungen werden mit bis zu 2,5 Millionen Euro beziffert. Für die Wirtschaft erhöht sich der jährliche Erfüllungsaufwand um rund 108.000 Euro, heißt es in dem Gesetz. Insgesamt entstehe ein einmaliger Aufwand der Kategorie „Einmalige Informationspflicht“ von rund 204.000 Euro.

Erster Gesetzentwurf der AfD

Der abgelehnte Gesetzentwurf der AfD-Fraktion (20/1322) sah neben der Kürzung der geltenden Ausnahmeregelungen bei der Registrierungspflicht von Interessenvertretern auch die Einführung des sogenannten „legislativen Fußabdrucks“ und des „exekutiven Fußabdrucks“ vor. Danach sollten Ministerien und Behörden verpflichtet werden, sämtliche Kontakte zu Interessenvertretern zu dokumentieren.

Für die Bundesregierung sollten dem Entwurf zufolge auch Referenten in den Anwendungsbereich des Gesetzes einbezogen werden statt wie bislang vorgeschrieben neben den Kabinettsmitgliedern lediglich Parlamentarische und beamtete Staatssekretäre sowie Abteilungs- und Unterabteilungsleiter. Zudem sollte Gesetzentwürfen künftig als „legislative Fußspur“ eine Auflistung der Interessenvertreter sowie der externen Berater und Sachverständigen beigefügt werden müssen, die bei der Erstellung der Gesetzesvorlage mitwirkten oder berücksichtigt wurden.

Erweiterung des registrierungspflichtigen Kreises

Daneben sah der Gesetzentwurf vor, dass künftig auch etwa Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände, kommunale Spitzenverbände, politische Stiftungen, Kirchen und andere Religions- oder Weltanschauungsgemeinschaften sowie Personen, die ein öffentliches Amt oder Mandat wahrnehmen, registrierungspflichtig sind.

Des Weiteren sollte nach dem Willen der Fraktion die Registrierungspflicht für Interessenvertreter unabhängig von der Dauer von deren Tätigkeit und der Anzahl ihrer Kontakte greifen. Darüber hinaus strebte die Fraktion unter anderem an, dass Interessenvertreter nicht mehr die Möglichkeit haben sollen, Angaben in dem Register zu verweigern.

Zweiter Gesetzentwurf der AfD

Die AfD-Fraktion will in ihrem überwiesenen Entwurf „Missstände, die auch nach der Einführung des Lobbyregistergesetzes weiter bestehen“, beseitigen (20/8863). Nach dem Willen der Fraktion sollen künftig auch Mitglieder von Lobbyorganisationen bei einem Wechsel in die Bundesregierung oder als Mitarbeiter in den Bundesministerien Karenzzeiten einhalten müssen. Zum Bundesminister oder zum Staatssekretär innerhalb der Bundesregierung oder zum politischen Bundesbeamten soll nicht ernannt werden dürfen, wer innerhalb der vorangegangenen 18 Monate als Interessenvertreter im Lobbyregister registrierungspflichtig war. Auch eine vergleichbare Tarifbeschäftigung im öffentlichen Dienst des Bundes als Nichtbeamter soll dem Gesetzentwurf zufolge nicht erlaubt sein.

Darüber hinaus will die AfD die Finanzierung von Organisationen, die im Lobbyregister gemeldet sind, aus Steuermitteln verbieten. Sie will zudem klarstellen, dass die Vergabe von Gutachten-Aufträgen durch die Regierung an Lobbyorganisationen verboten ist. Geldspenden aus dem Ausland an Organisationen, die in das Lobbyregister aufgenommen wurden, sollen analog zu den Regelungen des Parteiengesetzes ab einer Höhe von 1.000 Euro unterbunden werden.

Die Fraktion betont, ihr Gesetzentwurf solle das bestehende Lobbyregistergesetz mit dem Ziel ergänzen, den Einfluss von Interessenvertretern auf Politiker besser zu kontrollieren als bisher. Die Einführung des Lobbyregistergesetzes habe nicht dazu beitragen können, die „Skandale rund um den Minister für Wirtschaft und Klimaschutz Robert Habeck“ zu verhindern. Durch die „zutage getretenen Verbindungen personeller, finanzieller und persönlicher Natur von Lobbyisten aus dem In- und Ausland mit Vertretern der Bundesministerien“ hätten „die Demokratie und das Vertrauen der Bürger großen Schaden genommen“.

Antrag der Linken

Auch dem abgelehnten Antrag der Linken (20/288) zufolge sollte das Lobbyregistergesetz überarbeitet und verschärft werden. Das Register enthalte zu viele Ausnahmen. Das Lobbyregistergesetz sehe außerdem zu geringe Sanktionen vor, hieß es darin.

Die Abgeordneten forderten eine zeitnahe Überarbeitung, um Transparenzlücken zu schließen. So müsse eine unabhängige Prüfinstanz für Lobbytransparenz geschaffen werden. Kontakte der Lobbyisten zu Bundespolitikern müssten offengelegt werden. Ferner sollte die konkrete Einflussnahme von Lobbyisten auf Gesetz- und Verordnungsentwürfe durch einen legislativen Fußabdruck dokumentiert werden. (ste/vom/sto/pk/19.10.2023)