Wie das Grundgesetz eine kanzlerlose Zeit verhindert
Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier übergibt die Entlassungsurkunde an Finanzminister und Vizekanzler Olaf Scholz (Mitte); links Bundeskanzlerin Angela Merkel. (© picture alliance/dpa | Bernd Von Jutrczenka)
Der am 26. September gewählte neue Bundestag ist am 26. Oktober zu seiner ersten Sitzung zusammengetreten. Damit endete die alte, 19. Wahlperiode, und es begann die neue, 20. Wahlperiode. Die neu gewählten Abgeordneten traten ihr Mandat an, nicht wiedergewählte Abgeordnete der vorigen Wahlperiode verloren ihr Mandat. Doch ist die alte Bundesregierung noch im Amt? Das Grundgesetz gibt die Antwort vor: In Artikel 69 Absatz 2 heißt es, dass mit dem Zusammentritt des neuen Bundestages in jedem Fall das Amt des Bundeskanzlers und der Bundesminister „endigt“.
Aus diesem Grund hat Bundespräsident Dr. Frank-Walter Steinmeier der Bundeskanzlerin und den Mitgliedern der Bundesregierung direkt im Anschluss an die konstituierende Sitzung des Bundestages im Amtssitz Schloss Bellevue die Entlassungsurkunden ausgehändigt.
Kanzler muss im Amt bleiben
Da die Kanzlerwahl nicht auf der Tagesordnung der konstituierenden Sitzung des Bundestages stand, wäre die Bundesrepublik seit dem 26. Oktober ohne eine Regierung.
Um dies zu verhindern, regelt das Grundgesetz im dritten Absatz des Artikels 69: „Auf Ersuchen des Bundespräsidenten ist der Bundeskanzler, auf Ersuchen des Bundeskanzlers oder des Bundespräsidenten ist ein Bundesminister verpflichtet, die Geschäfte bis zur Ernennung seines Nachfolgers weiterzuführen.“
Geschäftsführende Bundesregierung
Tritt dieser Fall ein, spricht man von der „geschäftsführenden Bundesregierung“. Wann der neue Bundeskanzler gewählt werden muss, regelt das Grundgesetz nämlich nicht. In der Vergangenheit war es meist so, dass der Bundestag den Kanzler oder die Kanzlerin in seiner zweiten Sitzung gewählt hat. Vor vier Jahren wurde Angela Merkel aber erst in der 19. Sitzung am 14. März 2018 gewählt, vor acht Jahren erst in der vierten Sitzung am 17. Dezember 2013.
Ersucht also der Bundespräsident den Kanzler, im Amt zu bleiben, dann ist der Kanzler dazu auch verpflichtet. Einige Verfassungsrechtler sagen, der Bundeskanzler könnte sich aus zwingenden Gründen auch weigern, andere sehen es allein als Sache des Bundespräsidenten an, ob er Gründe für eine solche Unzumutbarkeit der weiteren Amtsführung berücksichtigen will. Ein objektiver Grund für eine „Unzumutbarkeit“ könnte etwa eine schwere Krankheit sein.
Personeller Status quo
Weigert sich ein Kanzler in einer solchen Situation zu Recht, im Amt zu bleiben, dann darf der Bundespräsident für eine „geschäftsführende Vertretung“ sorgen: der Vizekanzler würde also die Regierung führen. Grundsätzlich gilt bei der personellen Zusammensetzung der geschäftsführenden Bundesregierung der Status quo.
Rücktritt oder Entlassungen sind aber nicht völlig ausgeschlossen, etwa bei Amtsunfähigkeit oder aus gesundheitlichen Gründen. Verwaiste Ministerien können nur von Regierungsmitgliedern übernommen werden. Neue Minister, die der Regierung bisher nicht angehört hatten, dürfen nicht berufen werden.
Lambrecht leitet auch früheres Giffey-Ministerium
Diese für die Zeit nach der konstituierenden Sitzung des Bundestages vorgesehene Praxis haben Bundespräsident Steinmeier und Bundeskanzlerin Merkel bereits angewandt. Am 20. Mai 2021 hatte die Bundesministerin für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, Franziska Giffey (SPD), vom Bundespräsidenten auf Vorschlag der Bundeskanzlerin die Entlassungsurkunde erhalten.
„Sie haben sich bereits anderes Großes vorgenommen“, sagte der Bundespräsident damals. Giffey war aus der Bundesregierung ausgeschieden, um am 26. September als Spitzenkandidatin der SPD bei den Wahlen zum Berliner Abgeordnetenhaus anzutreten. Ihr Ministerposten wurde nicht neu besetzt, sondern die Bundesministerin für Recht und Verbraucherschutz, Christine Lambrecht (SPD), übernahm zusätzlich die Leitung des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend.
Vor vier Jahren, als der Bundestag am 24. Oktober 2017 den damaligen Bundesfinanzminister Dr. Wolfgang Schäuble (CDU) zu seinem neuen Präsidenten wählte, sprang ebenfalls kein neuer Minister ein, sondern der damalige Kanzleramtsminister Peter Altmaier (CDU) leitete vorerst auch das Finanzministerium.
Größtmögliche politische Zurückhaltung
Die geschäftsführende Regierung besitzt nach herrschender Meinung grundsätzlich dieselben Befugnisse wie eine „regulär“ im Amt befindliche Regierung. Ihr Handlungsspielraum ist von Rechts wegen nicht auf die „laufenden Geschäfte“ beschränkt. Verfassungsrechtler weisen aber zum Teil darauf hin, dass ihr Übergangscharakter größtmögliche politische Zurückhaltung gebiete.
Eine geschäftsführende Regierung hat das Recht, Gesetze zu initiieren und den Haushalt einzubringen. Die Minister können ihren Geschäftsbereich weiterhin selbstständig und unter eigener Verantwortung leiten (Artikel 65 des Grundgesetzes). Sie können Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften erlassen.
Weder Vertrauensfrage noch Misstrauensvotum möglich
Der Bundeskanzler selbst kann jedoch nicht im Parlament die Vertrauensfrage nach Artikel 68 des Grundgesetzes stellen. Er amtiert in dieser Phase eben nicht auf der Grundlage des parlamentarischen Vertrauens des neuen Bundestages. Als nur geschäftsführender Kanzler kann er nicht die Voraussetzungen schaffen, um den Bundestag aufzulösen.
Auch ein Misstrauensvotum des neu gewählten Bundestages nach Artikel 67 des Grundgesetzes ist ausgeschlossen. Das Parlament besitzt gegenüber der geschäftsführenden Regierung aber die übrigen parlamentarischen Kontrollrechte, etwa das Recht, einen Untersuchungsausschuss einzusetzen.
Kein Selbstauflösungsrecht des Parlaments
Aufgabe des Bundestages ist es, einen neuen Bundeskanzler zu wählen (Artikel 63 des Grundgesetzes). Der Bundespräsident muss dem Parlament dazu innerhalb einer angemessenen Frist einen Wahlvorschlag präsentieren. Er kann damit auch bei übermäßig langen oder gescheiterten Koalitionsverhandlungen das Wahlverfahren durch einen Vorschlag in Gang setzen. Wird der vom Bundespräsidenten Vorgeschlagene nicht zum Kanzler gewählt, so hat der Bundestag 14 Tage Zeit, mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen neuen Kanzler zu wählen (Artikel 63 Absatz 3 des Grundgesetzes).
Für den Fall, dass ein neuer Kanzler nicht gewählt wird, kennt das Grundgesetz weder eine automatische Auflösung des Parlaments noch ein Selbstauflösungsrecht des Parlaments. Die Möglichkeit der Parlamentsauflösung mit anschließenden Neuwahlen ergibt sich als Folge der Kanzlerwahl im Bundestag nur, wenn in einer dritten Wahlphase der für das Kanzleramt Vorgeschlagene zwar die meisten Stimmen erhält (Minderheitenkanzler), nicht aber von der Mehrheit des Bundestages gewählt wird.
Neuwahl innerhalb von 60 Tagen
Dann muss der Bundespräsident nach Artikel 63 entscheiden, ob er den mit einfacher Mehrheit Gewählten zum Bundeskanzler ernennt oder den Bundestag auflöst.
In letzterem Fall muss der Bundestag innerhalb von 60 Tagen neu gewählt werden (Artikel 39 Absatz 1 des Grundgesetzes). (vom/rob/27.10.2021)