Vor 65 Jahren: Bundestag beschließt das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen

Vor 65 Jahren, am Donnerstag, 4 Juli 1957, verabschiedete der Deutsche Bundestag das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB). Das Grundgesetz der Sozialen Marktwirtschaft, wie es der damalige Bundeswirtschaftsminister Prof. Dr. Dr. h. c. Ludwig Erhard (CDU, 1897-1977) bezeichnete, soll einen ungehinderten, funktionierenden, vielgestaltigen Wettbewerb ermöglichen.

Es stellt eine der wichtigsten Grundlagen zur Förderung und Erhaltung der Marktwirtschaft dar. Es soll die Freiheit des Wettbewerbs sicherstellen und wirtschaftliche Macht da beseitigen, wo sie die Wirksamkeit des Wettbewerbs und die ihm innewohnenden Tendenzen zur Leistungssteigerung beeinträchtigt und die bestmögliche Versorgung der Verbraucher in Frage stellt, heißt es dazu in der Begründung des Gesetzentwurfes (2/1158). Mit Bestimmungen zum Kartellverbot, der Missbrauchsaufsicht und Fusionskontrolle soll es für fairen Wettbewerb sorgen und so Wachstum der Wirtschaft und Wohlstand sichern helfen.

Ringen um Neuordnung der Wirtschaft

Das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen löste die Dekartellierungsverordnungen der Westalliierten von 1947 ab, mit denen die deutsche Wirtschaftsmacht und Rüstungskapazität beschränkt und die Zwangskartelle des NS-Staates entflochten werden sollten. Dabei ging es um Industrie-Schlüsselbranchen wie Stahl, Zement und Papier. Bis zum zweiten Weltkrieg waren Machtkonzentration und Größe in Deutschland nicht nur von der Wirtschaft, sondern auch von Wissenschaft und Politik gefördert worden. Nach Kriegsende sollte nun auf Drängen der Alliierten die deutsche Wirtschaft dekartelliert werden.

Aber auch in Deutschland gab es Politiker und Wirtschaftswissenschaftler wie den Bundeswirtschaftsminister Erhard oder den Unionsabgeordneten Dr. Franz Böhm (1895-1977), die sich für eine Neuordnung der Wirtschaft einsetzten. Aber nicht nur die Industrie war schwer von den Vorteilen einer wettbewerblich organisierten Wirtschaft zu überzeugen. Auch in der eigenen Partei gab es großen Widerstand gegen die Pläne des Bundeswirtschaftsministers.

Kompromisse für ein Kartellgesetz

Es brauchte jahrelangen politischen Kampf bis der mittlerweile 17. Gesetzentwurf des Bundeswirtschaftsministeriums 1952 die Zustimmung des Bundeskabinetts fand und endlich dem ersten Deutschen Bundestag zur Beratung vorgelegt werden konnte. Besonders an der Frage Missbrauchsaufsicht oder Verbotsgesetzgebung erhitzten sich die Gemüter. Nachdem die Gesetzesberatungen in der ersten Legislaturperiode nicht mehr zum Abschluss gebracht werden konnten, beschäftigte der Gesetzentwurf neben zwei weiteren konkurrierenden Gesetzentwürfen (2/1269, 2/1253) die Abgeordneten auch in der zweiten Wahlperiode.

Nach insgesamt vier Sitzungstagen des Parlaments, 82 Sitzungen des Ausschusses für Wirtschaftspolitik und zahlreichen weiteren Sitzungen der mitberatenden Ausschüsse, beendete die Verabschiedung des nun vorliegenden Entwurfs (2/1158, 2/3644) in der 223. Sitzung des Parlaments einen, wie es der FDP-Ausschussberichterstatter Dr. Karl Hoffmann (1901-1981) formulierte, „siebenjährigen Krieg“. Es sei daher begreiflich, „dass der Herr Bundeswirtschaftsminister bei der Behandlung des Gesetzes geneigt war, viele Kompromisse hinzunehmen“.

Bedenken gegen Verwässerung des Gesetzentwurfs

Auch wenn nach Ansicht der Kritiker zu viele Kompromisse bis zur Verabschiedung des Gesetzentwurfes nötig waren, zeigten sich zumindest Vertreter der Regierungskoalition erleichtert. Auch die FDP-Fraktion hätte lange geprüft, was überwiegt: „die Bedenken gegen die starke Verwässerung des Gesetzentwurfs oder der Gedanke daran, dass hier immerhin ein Anfang zu einer Kartellgesetzgebung gemacht wird, die man später ergänzen und verbessern kann“, erklärte Hoffmann für seine Fraktion. Ihrer Auffassung nach bedeute der Gesetzentwurf in Gestalt der Kartellbehörden, vor allem des Bundeskartellamtes, jedoch einen gewissen Fortschritt.

Einen vernünftigen Anfang oder einen gewissen Fortschritt konnten die Vertreter der Fraktion Gesamtdeutscher Block/Bund der Heimatvertriebenen und Entrechteten (GB/BHE) nicht erkennen. Den ursprünglichen recht klaren Verbotsentwurf des Bundeswirtschaftsministers hätte man damals begrüßt, erklärte Artur Stegner (1907-1986) im Namen der Fraktion. Durch die Arbeit des Ausschusses sei das Verbotsprinzip des Bundeswirtschaftsministers jedoch so weit aufgeweicht worden, dass es sich sehr weit dem Missbrauchsprinzip in strenger Form nähere. Es sei gewissermaßen ein Überkompromiss zwischen den beiden möglichen Prinzipien der Gesetzgebung getroffen worden, kritisierte Stegner. Der vorliegenden Ausschussfassung könne man daher nicht zustimmen.

Wirksamer Wettbewerb als erste Aufgabe des Kartellgesetzes

Auch nach Ansicht der Sozialdemokraten hatten zu viele Kompromisse und Zugeständnisse die Verabschiedung eines wirksamen Gesetzentwurfes verhindert. Eine Zustimmung zu der zur Verabschiedung stehenden Version sei für die Fraktion daher nicht möglich, erklärte ihr wirtschaftspolitischer Sprecher und stellvertretender Vorsitzende des Wirtschaftsausschusses Georg Kurlbaum (SPD, 1902-1988). Zur Begründung führte er aus: „Die sozialdemokratische Fraktion sieht seit Jahren die erste Aufgabe eines Kartellgesetzes darin, den Wettbewerb überall dort wirksam zu machen, wo dies im Interesse der Gesamtwirtschaft und der Verbraucher möglich ist. Durch die Freistellung des Rabattkartells und der Preisbindung der zweiten Hand vom Verbotsgrundsatz ist dies vereitelt worden.“

Auch die zweite, mindestens ebenso wichtige Aufgabe, „in Zukunft zuverlässig dort einen Machtmissbrauch zu verhindern, wo er durch Wettbewerb nicht verhindert werden kann, und gleichzeitig die so unterschiedlichen Chancen der Starken und Schwachen am Markt auszugleichen“, bleibe nach Ansicht der SPD ungelöst. Ihrer Ansicht nach hätte der Bundeswirtschaftsminister ohne Not und nennenswerten Widerstand seine wettbewerbswirtschaftliche Konzeption dem Industrieflügel seiner Partei preisgegeben. Die SPD-Fraktion werde im dritten Bundestag daher alle möglichen Schritte tun, um das Kartellgesetz noch vor seinem Inkrafttreten so zu verändern, dass es die Interessen der schwächeren Wirtschaftspartner und der Verbraucher wirksamer schützt, als es die in so vielen Abhängigkeiten verstrickte Bundesregierung vermag, kündigte er an.

Grundlage einer internationalen Wettbewerbspolitik

Der Bundeswirtschaftsminister war zwar überzeugt, „dass dieses heutige Kartellgesetz nicht das ist, das in Deutschland einmal als letzte Form gelten wird“, aber es sei ein Anfang. Den Kritikern aus der sozialdemokratischen Fraktion und den Reihen des GB/BHE erwiderte er: „Meine Konzeption von dem Kartellgesetz, wie sie ja auch in der Regierungsvorlage zum Ausdruck gekommen ist, deckt sich ganz bestimmt nicht völlig mit der jetzt erarbeiteten Lösung. Aber — ich bitte Sie! — Wir leben in einer Demokratie.“ Bei der Verabschiedung dieses Gesetzes solle man deshalb nicht nur trüben und negativen Gedanken nachhängen, sondern auch das Positive erkennen, forderte er. Deutschland führe mit dem GWB das fortschrittlichste und modernste Kartellgesetz ein. „Wir sind auf einem neuen Wege in einer neuen Richtung, und zwar nicht nur für Deutschland, sondern für die freie Welt.“

„Dieses Kartellgesetz und der Geist, der aus ihm spricht, hat auch — und das ist wieder das deutsche Verdienst — in den Wettbewerbsregeln des Gemeinsamen Markts seinen Niederschlag gefunden. Wir können füglich annehmen, dass dieser Geist einer freiheitlichen Wettbewerbsordnung bei aller Unzulänglichkeit in den Anfängen allmählich über Deutschland hinausgreifend die Grundlage einer Wettbewerbspolitik auf breiter internationaler Ebene abgeben wird.“

Leistungswettbewerb und unabhängige Monopolkontrolle 

Der Vorsitzende des Wirtschaftsausschusses Dr. Fritz Hellwig (CDU/CSU, 1912-2017) begrüßte den ersten Schritt zu einer neuen deutschen Gesetzgebung auf diesem Gebiete und erklärte die Zustimmung seiner Fraktion zum erarbeiteten Gesetzentwurf: „Das nunmehrige Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen stellt den ersten Schritt zu einer neuen deutschen Gesetzgebung auf diesem Gebiete dar. Das frühere deutsche Wettbewerbsrecht ist bis auf wenige Sondergesetze in, der totalen Zwangswirtschaft der Kriegs- und Nachkriegsjahre untergegangen. An seine Stelle war das Besatzungsrecht getreten. Unter Führung von CDU/CSU erfolgte in Zusammenarbeit mit weiteren Koalitionsparteien im Frankfurter Verwaltungsrat und im Wirtschaftsrat der Übergang von der Zwangswirtschaft zu den Grundsätzen einer marktwirtschaftlichen Ordnung, die seither unter dem Namen 'Soziale Marktwirtschaft' das wirtschaftspolitische Programm der Regierungskoalition bestimmt hat. Wesentliche Ordnungselemente der sozialen Marktwirtschaft sollten ein echter Leistungswettbewerb und eine unabhängige Monopolkontrolle sein“, betonte er.

Die jetzt gefundene Lösung ließe zwar nach mehreren Seiten Wünsche offen. Es träfe aber keineswegs zu, dass durch die Hereinnahme von Ausnahmen eine sogenannte Durchlöcherung oder Durchbrechung oder, wie man sagt, Aufweichung oder Verwässerung der restriktiven Grundtendenz eingetreten sei, verteidigte er den gefundenen Kompromiss.

Bedeutsam für soziale und politische Ordnung

Der Initiator einer der konkurrierenden Gesetzentwürfe Böhm zeigte sich zufrieden: „Dieses Gesetz rückt zum ersten Mal in unserer modernen deutschen Wirtschaftsgeschichte die Frage des Wettbewerbsschutzes und die Problematik der Bildung von privater wirtschaftlicher Macht ins Zentrum unseres gesellschaftlichen und politischen Bewusstseins. Es betont einen Gedanken, der seit den 80er Jahren des letzten Jahrhunderts bei uns in Deutschland arg vernachlässigt worden ist, einen Gedanken, der für unsere soziale und politische Ordnung viel bedeutsamer ist, als wir heute im Allgemeinen glauben. Das Gesetz hat das Zeug in sich, das Interesse der breitesten Schichten an unserer Wirtschaftsordnung zu aktivieren und zu elektrisieren. Das ist eine Grundvoraussetzung, wenn es gelingen soll, das Aufbauwerk und die Anwendung des Gesetzes in erfolgversprechende Bahnen zu lenken.“

Zu dieser Zuversicht hätten ihn vor allem die Ausschussberatungen ermutigt. „Wenn irgendwann und irgendwo sich die Wahrheit bestätigt hat, dass eine sachlich geführte, intensive Diskussion zwischen sehr verschiedenen Standpunkten zu einem produktiven Ergebnis führt, dann war es in diesen Verhandlungen. Ich glaube, dass in dem Augenblick, in dem dieses Gesetz in Kraft treten wird — das wird ja erst nach einiger Zeit sein —, eine Diskussion, die etwa auf die Gesamtbevölkerung übergreifen sollte — und das hoffe ich —, dieselben klärenden Wirkungen haben wird wie die Diskussionen in der Vergangenheit.“

In Zukunft dem „notwendigen Optimum“ annähern

Zwar war auch nach seiner Ansicht das vorliegende Gesetz noch weit davon entfernt, dieses dafür notwendige Optimum zu bieten, aber noch weiter sei es von jenem anderen Extrem der Tatenlosigkeit und der Indifferenz entfernt. Jedes bedeutende Gesetz, durch das sehr starke und an sich durchaus verständliche und berechtigte Interessen in Mitleidenschaft gezogen werden, brauche in einem freien Staatswesen notwendig einen Kompromiss, namentlich dann, wenn ein neuer Weg beschritten und mit einer andersartigen Rechtstradition gebrochen werde. Rom sei auch nicht an einem Tag erbaut worden, ergänzte er dazu.

Das Ziel müsse daher sein, sich in Zukunft immer mehr dem erreichbaren Optimum anzunähern, appellierte er an die Abgeordneten. Im Unterschied zu sehr vielen skeptischen Stimmen war er sich sicher: „Dieses Gesetz gibt dafür den Startschuss.“

Inkrafttreten

Bei zahlreichen Gegenstimmen wurde das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen am 4. Juli 1957 angenommen und trat am 1. Januar 1958 in Kraft. Seitdem wurde das GWB fortlaufend modernisiert und ausgebaut. (klz/28.06.2022)