Les droits de participation du Bundestag allemand

Conformément à l’article 23 de la Loi fondamentale, le Bundestag concourt à la définition de la politique de la Fédération vis-à-vis des affaires de l’Union européenne. Les droits parlementaires prévus dans ce contexte sont organisés par les lois d’accompagnement du traité de Lisbonne. Il s’agit de la loi relative à la coopération entre le gouvernement fédéral et le Bundestag allemand dans les affaires de l’Union européenne (Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union, EUZBBG), qui a fait l’objet d’une refonte en 2013, et de la loi sur l’exercice de la responsabilité en matière d’intégration du Bundestag et Bundesrat dans les affaires de l’Union européenne, en abrégé « loi de responsabilité en matière d’intégration » (Gesetz über die Wahrnehmung der Integrationsverantwortung des Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen Union, IntVG). Ces lois prévoient des droits étendus d’information et de participation pour le Bundestag.

La loi relative à la coopération organise les obligations d’information par le gouvernement fédéral dans les affaires de l’Union européenne et règle les questions de la participation du Bundestag à travers les avis adressés au gouvernement fédéral. La loi de responsabilité en matière d’intégration régit la participation du Bundestag lors de modifications du droit primaire européen qui ne sont pas soumises à la pratique courante de ratification, et dans les cas où le traité de Lisbonne prévoit une extension des compétences de l’Union européenne.

Droits d’information du Bundestag

Pour que le Bundestag puisse exercer ses droits d’information, les instances compétentes ont besoin d’informations complètes sur le contenu et sur l’état d’avancement des négociations des projets de l’Union européenne concernés. Le gouvernement fédéral doit donc informer le Bundestag sur les affaires de l’Union européenne de manière complète, aussi tôt que possible, en permanence et, de façon générale, par écrit.

Il doit notamment fournir des informations sur l’élaboration de sa volonté politique et sur la préparation et le déroulement des discussions dans les instances de l’Union européenne. Cette information se fait essentiellement par la transmission des documents et rapports ad hoc du gouvernement fédéral.

La loi EUZBBG régit en détail les aspects pratiques de cette règle. En vertu de cette loi, le gouvernement fédéral transmet au Bundestag, notamment, les propositions de la Commission d’actes législatifs de l’Union européenne, les rapports, communications, livres verts et livres blancs, les mandats de négociation pour des conventions internationales et les propositions de décisions du Conseil. Le gouvernement fédéral doit commencer par présenter au Bundestag sa propre appréciation de chaque projet de l’Union européenne quant à son contenu essentiel, sa signification politique, l’intérêt de l’Allemagne pour le projet et, le cas échéant, quant au respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Par la suite, le gouvernement doit informer en permanence le Bundestag de l’évolution du projet et des autres programmations et discussions au niveau européen.

Enfin, le gouvernement informe également le Bundestag au sujet des conventions de droit international si elles complètent le droit de l’Union européenne ou ont un rapport de proximité particulier avec celui-ci. Cela inclut par exemple le Mécanisme européen de stabilité (MES) ou le traité budgétaire.

Droit d’avis

La Loi fondamentale (article 23, paragraphes 2 et 3) prévoit le droit pour le Bundestag de prendre position dans les affaires de l’Union européenne, ce droit d’avis étant un instrument central de sa participation. Si le Bundestag émet un avis, le gouvernement fédéral doit en faire la base de ses négociations au niveau européen. Lorsque l’avis émis conformément à l’article 23, paragraphe 3, de la Loi fondamentale concerne un acte législatif, le gouvernement fédéral doit faire valoir le droit d’approbation préalable du Bundestag, si l’un des objectifs essentiels de l’avis émis par ce dernier ne peut pas être réalisé. Le gouvernement doit en informer immédiatement le Bundestag par un rapport et s’efforcer de parvenir à un accord avec celui-ci préalablement à la décision définitive du Conseil. Le gouvernement fédéral peut prendre une décision différente de l’avis du Bundestag pour des raisons importantes de politique étrangère ou de politique d’intégration. Après la prise de décision au Conseil, le gouvernement fédéral informe immédiatement le Bundestag par écrit sur la prise en compte ou non de son avis.

Loi relative à la responsabilité d’intégration

Après l’arrêt de la Cour constitutionnelle fédérale du 30 juin 2009 concernant la ratification du traité de Lisbonne, le Bundestag a été doté de droits de participation et de décision supplémentaires dans les affaires de l’Union européenne, et ce, au moyen de la loi relative à l’exercice de la responsabilité d’intégration (IntVG), adoptée en septembre 2009. Cette loi réglemente la participation du Bundestag, par exemple lors de la modification des bases conventionnelles de l’Union européenne qui ne sont pas soumises à la procédure classique de ratification, dans l’application des bases de droit primaire permettant d’étendre les compétences de l’Union ou lors du changement des modalités de vote au Conseil, de l’unanimité à la majorité qualifiée, ou du passage de la procédure législative spéciale à la procédure législative ordinaire.

Le motif de la participation particulière du Bundestag réside dans la responsabilité d’intégration accrue que le Bundestag allemand doit assumer dans ces affaires de l’Union européenne.

Principe de subsidiarité

En vertu du principe de subsidiarité, l’Union européenne peut intervenir seulement dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union. Conformément au protocole nº 2 du traité de Lisbonne sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, les parlements nationaux peuvent, dans un délai de huit semaines à compter de la date de transmission d’un projet d’acte législatif dans les langues officielles de l’Union, adresser un avis motivé exposant les raisons pour lesquelles il estime que le projet en cause n’est pas conforme au principe de subsidiarité (objection au regard du principe de subsidiarité).

Si la majorité des parlements nationaux arrive dans ses avis à la conclusion que le projet est incompatible avec le principe de subsidiarité, le projet peut être retiré par le législateur de l’Union (Conseil et Parlement européen). Le Bundestag a également la possibilité, après l’entrée en vigueur d’un acte législatif, de former un recours pour violation du principe de subsidiarité devant la Cour de justice de l’Union européenne.

La base de données IPEX a été créée aux fins de la communication entre les parlements nationaux et le Parlement européen sur les projets de l’Union européenne, et notamment sur la présentation d’avis et d’objections au regard du principe de subsidiarité.

Participation lors de l’octroi d’aides financières

Le Bundestag allemand dispose d’autres droits de participation et de contrôle, sur la base de la loi relative à la prise en charge de garanties dans le cadre d’un mécanisme européen de stabilité (Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus, StabMechG) et de la loi relative à la participation financière au Mécanisme européen de stabilité (Gesetz zur finanziellen Beteiligung am Europäischen Stabilitätsmechanismus, ESMFinG). Ces deux réglementations ont pour toile de fond, d’une part, le Fonds européen de stabilité financière (FESF), lancé en 2010, et le Mécanisme européen de stabilité (MES), mis sur pied en 2012, deux institutions financières qui ont été créées durant la crise financière européenne et qui protègent la stabilité financière de la zone euro dans son ensemble grâce à des aides financières aux États membres de cette zone.

Le FESF a mis un terme à ses travaux à la mi-2013, mais ses programmes se poursuivent, par exemple pour la Grèce, dans le cadre du MES. Ce dernier dispose d’un volume de capital de plus de 700 milliards d’euros et constitue désormais un mécanisme permanent de gestion de crise. Étant donné que l’octroi de prêts et de garanties par l’Allemagne dans le cadre du FESF et MES relève de la responsabilité générale du Bundestag en matière budgétaire, les décisions à adopter concernant ces mesures au sein des instances du MES nécessitent l’approbation de l’assemblée plénière du Bundestag ou de sa commission du budget.