Öffentliche Anhörung zur teilweisen Abschaffung des steuerlichen Solidaritätszuschlags ab 2021

Die von der Bundesregierung geplante teilweise Abschaffung des steuerlichen Solidaritätszuschlags ab 2021 ist von mehreren Sachverständigen als Schritt in die richtige Richtung begrüßt worden. Über weitere Schritte gingen die Meinungen in einer vom stellvertretenden Vorsitzenden Albrecht Glaser (AfD) geleiteten öffentlichen Anhörung des Finanzausschusses am Montag, 4. November 2019, aber weit auseinander. Die Forderungen reichten von einer völligen Abschaffung des Zuschlags bis zur Integration in den Einkommensteuertarif.

Ja zur Zielrichtung des Gesetzentwurfs

Nach Ansicht von Reiner Holznagel, dem Präsidenten des Bundes der Steuerzahler, entfällt die Begründung für die Erhebung des Solidaritätszuschlages mit dem in diesem Jahr auslaufenden Solidarpakt II. Daher wäre es folgerichtig, den Solidaritätszuschlag abzuschaffen. Der Entwurf der Bundesregierung gehe aber in die richtige Richtung, auch wenn sich der Bund der Steuerzahler eine vollständige Abschaffung gewünscht hätte.

Auch der Präsident der Handwerkskammer München und Oberbayern, Franz Xaver Peteranderl, unterstützte die Zielrichtung des Gesetzentwurfs. Aus Sicht des Handwerks sollte der Solidaritätszuschlag aber vollständig abgeschafft werden, weil er Investitionen im Handwerk beeinträchtige.

Gesetzentwurf der Bundesregierung

Der Gesetzentwurf der Bundesregierung (19/14103) sieht vor, dass der Solidaritätszuschlag in einem ersten Schritt zugunsten niedriger und mittlerer Einkommen zurückgeführt werden soll. Durch die Anhebung der Freigrenze und die Einführung einer neuen Milderungszone sollen 90 Prozent aller bisherigen Zahler des Zuschlags von der Zahlung befreit werden. Das Entlastungsvolumen soll ab 2021 9,8 Milliarden Euro betragen und 2022 auf 11,2 Milliarden Euro steigen.

Wegen der aktuell weiterhin bestehenden finanziellen Lasten des Bundes aus der Wiedervereinigung werde der Solidaritätszuschlag nur teilweise zurückgeführt, heißt es in dem Entwurf. Außerdem ging es in der Anhörung um einen Gesetzentwurf der FDP Fraktion (19/14286), der die vollständige Abschaffung des Solidaritätszuschlags zum Ziel hat.

„Noch verfassungsrechtlich haltbar“

Nach Darstellung von Prof. Dr. Henning Tappe (Universität Trier) gibt es zwischen dem Solidarpakt II und dem Solidaritätszuschlag keinen Zusammenhang, da Steuern nicht zweckgebunden seien. Tappe erklärt in seiner Stellungnahme, er halte im Einklang mit der bislang ergangenen höchstrichterlichen Rechtsprechung den Solidaritätszuschlag für verfassungsgemäß.

Prof. Dr. Frank Hechtner (Technische Universität Kaiserslautern) bezeichnete die Rückführung des Solidaritätszuschlags nach dem vorliegenden Gesetzentwurf als „noch verfassungsrechtlich haltbar“. Hierbei sei auch zu berücksichtigen, dass ein Abbau des Solidaritätszuschlags über einen fiskalisch vertretbaren Zeitraum zu erfolgen habe. Das vorliegende Gesetzesvorhaben sei eingekleidet in einen längeren Prozess, in dem der Solidaritätszuschlag insgesamt abgebaut werden solle. Wünschenswert wäre es gewesen, wenn auch die nächsten Schritte zum vollständigen Abbau des Zuschlags bereits festgelegt worden wären, so Hechtner.

„In mehrfacher Hinsicht verfassungswidrig“

Ganz anders argumentierte der Rechtsanwalt und frühere Finanzrichter Dr. Michael Balke, der den Solidaritätszuschlag gleich in mehrfacher Hinsicht als verfassungswidrig bewertete. So würden derzeit Freiberufler, Arbeitnehmer und Vermieter bei gleich hohem Einkommen mehr Solidaritätszuschlag zahlen als Gewerbetreibende und Bezieher ausländischer Einkommen.

Außerdem erklärte Balke, die Besserverdienenden, die sowieso schon seit 1991 die Hauptlast der ungleichen Dauersonderbelastung zu tragen hätten, würden nicht wie über 90 Prozent der Steuerzahler endlich entlastet, sondern müssten weiterzahlen.

„Solidaritätszuschlag hat seine Aufgabe erfüllt“

Für den Bundesrechnungshof ist die Gefahr, dass der Bund wie im Fall der Kernbrennstoffbesteuerung zu einer milliardenschweren Steuerrückzahlung verurteilt wird, „nicht von der Hand zu weisen“. Denn die Erhebung der Ergänzungsabgabe erfordere als Voraussetzungen eine finanziell relevante Aufgabe des Bundes, die vorübergehender Natur sei, sowie eine schwierige Haushaltslage, die eine finanzielle Deckung dieser Aufgabe aus den laufenden Einnahmen nicht ermögliche.

Die Zulässigkeit einer Ergänzungsabgabe beschränke sich somit auf einen temporären besonderen Finanzbedarf für einen spezifischen Zweck. Der Bund dürfe sich kein zeitlich unbegrenztes Zuschlagsrecht im Bereich der Steuern vom Einkommen schaffen. „Dies ist im Grundgesetz nicht vorgesehen“, argumentierte der Bundesrechnungshof, der auch feststellte: „Der Solidaritätszuschlag hat 25 Jahre nach seiner Einführung seine Finanzierungsaufgabe – die Mitfinanzierung der Wiedervereinigung – erfüllt. Seine Aufrechterhaltung würde ihn zu einem Fremdkörper innerhalb des Steuersystems machen.“

„Finanzielle Spielräume sind vorhanden“

Der Verband der mittelständischen Wirtschaft bezeichnete den Hinweis auf immer noch bestehenden Finanzierungsbedarf der Wiedervereinigung als vorgeschobenes Argument. Finanzielle Spielräume seien in Zeiten von Rekordsteuereinnahmen vorhanden.

Der Verband der Familienunternehmen verwies auf die besonders hohe Unternehmenssteuerbelastung in Deutschland. Eine Vollabschaffung des Zuschlags würde helfen, notwendige Investitionen durchzuführen.

Professor Jürgen Brandt (Bergische Universität Wuppertal) erklärte, er habe keine durchgreifenden Bedenken gegen das Gesetzgebungsvorhaben der Bundesregierung. Auch die kritisierte Nichteinbeziehung von Körperschaftsteuerpflichtigen bei der geplanten Abschmelzung des Solidaritätszuschlags stehe nicht im Widerspruch zum verfassungsrechtlichen Gleichbehandlungsgebot.

Integration in den Spitzensteuersatz angeregt

Dr. Katja Rietzler vom Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung der Hans-Böckler-Stiftung erklärte, eine Teilabschaffung des Zuschlags sei kaum geeignet, Bezieher unterer Einkommen zu entlasten. Soweit verfassungsrechtliche Bedenken bestehen würden, könne diesen leicht durch die Integration des Solidaritätszuschlags in die zugrunde liegenden Steuern begegnet werden.

Auch vom Steuerberaterverband hieß es, man müsse sich Gedanken machen, ob der Solidaritätszuschlag in den Spitzensteuersatz integriert werden könne.

„Gesetzgeber geht in die richtige Richtung“

Das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung Berlin stellte in seiner Stellungnahme fest, drei Jahrzehnte nach der Wiedervereinigung habe der Solidaritätszuschlag seine Aufgabe erfüllt, die hohen Kosten der Transformation in den neuen Bundesländern zu finanzieren. Mit der Zielsetzung, den Solidaritätszuschlag ab 2021 für hohe Einkommen weiter zu erheben, gehe der Gesetzgeber in die richtige Richtung.

Mittelfristig sollte der Zuschlag vollständig abgeschafft werden, indem er auf hohe Einkommen erhoben und in den Einkommensteuertarif integriert werde. Die damit verbundenen Steuereinnahmen in Höhe von sieben bis acht Milliarden Euro sollten für Entlastungen beim Grundfreibetrag, beim sogenannten Mittelstandsbauch der Einkommensteuer, bei den Sozialbeiträgen oder bei der Mehrwertsteuer verwendet werden.

Gesetzentwurf der FDP

Die FDP will mit ihrem Gesetzentwurf den steuerlichen Solidaritätszuschlag zum 1. Januar 2020 abschaffen. Darin heißt es, dass der Solidaritätszuschlag 1995 mit der Begründung eingeführt worden sei, der Zuschlag sei zur Finanzierung der Vollendung der Einheit als „finanzielles Opfer“ unausweichlich und mittelfristig zu überprüfen. Der zur Vollendung der deutschen Einheit aufgelegte Solidarpakt II laufe 2019 aus, so dass auch die Legitimation des Solidaritätszuschlaggesetzes nach Ansicht der FDP-Fraktion spätestens zu diesem Zeitpunkt wegfällt.

Den Fortbestand des „Sonderopfers Soli“ hält die FDP-Fraktion für einen Verstoß gegen das Grundgesetz, da er als sogenannte Ergänzungsabgabe gegenüber der regulären Besteuerung Ausnahmecharakter besitze und dementsprechend nicht dauerhaft, sondern nur zur Deckung vorübergehender Bedarfsspitzen erhoben werden dürfe. (hle/04.11.2019)

Liste der geladenen Sachverständigen

Verbände und Institutionen

• Bund der Steuerzahler Deutschland e. V.
• Bundesrechnungshof
• BVMW - Bundesverband mittelständische Wirtschaft, Unternehmerverband Deutschlands e. V.
• Deutscher Steuerberaterverband e. V.
• Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung e. V. (DIW Berlin)
• Handwerkskammer für München und Oberbayern
• ZEW – Leibniz-Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung GmbH Mannheim

Einzelsachverständige

• Dr. Michael Balke
• Prof. Jürgen Brandt, Richter am Bundesfinanzhof a. D.
• Prof. Dr. Frank Hechtner, Technische Universität Kaiserslautern
• Dr. Katja Rietzler, Hans-Böckler-Stiftung
• Prof. Dr. Henning Tappe, Universität Trier