Verkehr

Planung und Bau von Verkehrsprojekten beschleunigen

Maßnahmen zur Beschleunigung von Planung und Bau bei Verkehrsinfrastrukturprojekten hat der Bundestag am Donnerstag, 19. Dezember 2019, erörtert. Den Abgeordneten lagen dazu mit dem Entwurf eines „Maßnahmengesetzvorbereitungsgesetzes“ (19/15619) und dem Gesetzentwurf „zur weiteren Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren im Verkehrsbereich“ (19/15626) zwei Regierungsentwürfe vor. Außerdem hatten die FDP-Fraktion einen Antrag mit dem Titel „Mehr Tempo bei der Infrastruktur – Planungsturbo jetzt“ (19/16040) und die Fraktion Die Linke einen Antrag mit dem Titel „Planungskapazitäten ausbauen und Bürgerbeteiligung wirksamer machen und Aushöhlung durch Maßnahmengesetze verhindern“ (19/16042) vorgelegt. Sowohl die Gesetzentwürfe als auch die Oppositionsanträge wurden im Anschluss zur weiteren Beratung an den federführenden Ausschuss für Verkehr und digitale Infrastruktur überwiesen.

Verkehrsinfrastrukturprojekte sollen Baurecht erlangen

Für zwölf Verkehrsinfrastrukturprojekte will die Bundesregierung die Möglichkeit schaffen, statt über einen Verwaltungsakt per Gesetz Baurecht zu erlangen. Dazu hat sie den Entwurf eines Gesetzes „zur Vorbereitung der Schaffung von Baurecht durch Maßnahmengesetz im Verkehrsbereich“ vorgelegt. Betroffen davon sollen sieben Schienenbau- und fünf Wasserstraßenbauprojekte sein. Dazu gehört unter anderen der Ausbau der Eisenbahnstrecke von München über Mühldorf nach Freilassing sowie die Abladeoptimierung der Fahrrinnen des Mittelrheins.

Ziel des Gesetzes sei die Steigerung der Akzeptanz in der Bevölkerung für die in diesem Gesetz bezeichneten Vorhaben und ihre beschleunigte Realisierung. Diese Beschleunigung sei auch vor dem Hintergrund wichtig, „dass das Klimaschutzprogramm 2030 der Bundesregierung umfangreiche Maßnahmen zur Verlagerung des Verkehrs auf umweltfreundliche Verkehrsträger vorsieht“, heißt es in der Vorlage. Durch das Gesetz würden die Festlegungen für das Verfahren bis zum Erlass der Maßnahmengesetze für die genannten zwölf Verkehrsinfrastrukturprojekte und deren Bekanntgabe sowie die behördlichen Zuständigkeiten getroffen.

Verfahren für Ersatzneubauten bei Straße und Schiene

Der zweite von der Bundesregierung vorgelegte Entwurf enthält Regelungen, die die Verfahren für Ersatzneubauten bei Straße und Schiene verschlanken sollen. Durch die Entlastung der Kommunen von Finanzierungsbeiträgen nach dem Eisenbahnkreuzungsgesetz sollen zudem Investitionen in das Schienennetz beschleunigt werden.

Mit dem vorgelegten Mantelgesetz soll unter anderen das Allgemeine Eisenbahngesetz (AEG) geändert werden, schreibt die Regierung. Künftig soll der Ersatz von bestehenden Betriebsanlagen nur dann genehmigungspflichtig sein, wenn der Grundriss der Betriebsanlage „wesentlich“ geändert wird. Die Beurteilung, ob eine wesentliche Änderung des Grundrisses vorliegt, sei nicht nur quantitativ, sondern auch qualitativ zu bewerten, heißt es. So liegt der Vorlage zufolge eine wesentliche Änderung etwa dann vor, „wenn durch die umfangreicheren Ausmaße des Bauwerks Grundstücke Dritter in Anspruch genommen werden müssen oder Dritte durch die Änderung erstmals oder erheblich mehr belastet werden“.

Temporäre Verlegung einer Bundesfernstraße

Änderungen sind auch im Bundesfernstraßengesetz geplant. Diese beziehen sich auf die Nutzungserlaubnisse von Grundstücken. Die benötigte Erforderlichkeit sei hier unter anderem bei einer temporären Anlage einer Baustraße oder einer Kranaufstellfläche gegeben, „wenn anders die Unterhaltung nicht durchgeführt werden kann oder in unzumutbarer Weise erschwert wird“, schreibt die Regierung.

Mit Blick auf die Planfeststellungspflicht soll durch die Novellierung geregelt werden, dass beispielsweise die temporäre Verlegung einer Bundesfernstraße ohne Kapazitätserweiterung – etwa im Rahmen einer erhaltungsbedingten Erneuerung bestehender Brückenbauwerke zur Anbindung eines Ersatzneubaus – „keinem umfassenden erneuten Genehmigungsverfahren zu unterwerfen und als Unterhaltung zu qualifizieren ist“.

Antrag der FDP

Die FDP fordert die Bundesregierung in ihrem Antrag (19/16040) auf, eine transparente, straffe und frühzeitige Beteiligung der Bürger am Anfang des Planungsprozesses zu etablieren, um damit mehr Rechtssicherheit herzustellen. Das Instrument der Plangenehmigung, insbesondere bei Unterhaltungs- und Instandsetzungsmaßnahmen bei Brückenbauwerken, solle stärker genutzt werden. Zudem solle die Regierung einen Vorschlag für ein mögliches Pilotprojekt im Straßenbau machen, das im Genehmigungsbeschleunigungsgesetz ergänzt werden soll. Die darin benannten Projekte seien zügig umzusetzen. Darüber hinaus solle die Regierung eine Novelle des Genehmigungsbeschleunigungsgesetzes vorbereiten, welche eine Reihe von großen Bauprojekten von nationaler Bedeutung beinhaltet, deren beschleunigte Umsetzung von großem Interesse für die deutsche Volkswirtschaft sei.

Die FDP nennt dabei den Ausbau der Eisenbahnstrecke Hanau–Würzburg/Fulda–Erfurt, den Ausbau der Eisenbahnstrecken im Korridor Mittelrhein, den Brenner-Nordzulauf, den Ausbau der Eisenbahnstrecke Hamburg–Hannover–Bremerhaven, die Elektrifizierung der Eisenbahnstrecke von Dresden nach Görlitz, der Lückenschluss A 39, den Ausbau A der 661 von Offenbach nach Bad Homburg, den Ausbau der A 6 vom Autobahnkreuz Weinsberg bis zur Landesgrenze Bayerns, den. Neubau der A 20 bis Westerstede, den Ausbau der Eisenbahnstrecke von Niebüll über Klanxbüll nach Westerland, den Neubau der Rheinbrücke an der B 288, den Neubau der Lesumbrücke an der A 27 und den Bau von sieben zweiten Schleusenkammern an der Mosel.

Antrag der Linken

Die Linke fordert die Bundesregierung in ihrem Antrag (19/16042) auf, den Entwurf eines Maßnahmengesetzvorbereitungsgesetzes zurückzuziehen und keine weiteren Initiativen zur Schaffung von Baurecht für einzelne Verkehrsinfrastrukturprojekte durch Gesetz zu ergreifen. Auch solle sie den Bundesverkehrswegeplan zu einer an den Pariser Klimazielen ausgerichteten Mobilitätsplanung umgestalten, damit die derzeit unzureichenden Planungskapazitäten auf zentrale Infrastrukturprojekte konzentriert werden können.

Durch eine bessere Finanzausstattung will die Fraktion einen Stellenaufbau für ausreichende Planungskapazitäten in den für die Bundesverkehrswege zuständigen Verwaltungen ermöglichen. Zudem will sie verbindlich festlegen, dass durch die frühe Einbindung der Öffentlichkeit sowie sachgerechte Alternativenprüfungen bei jedem Infrastrukturvorhaben Konflikten möglichst bereits im Vorfeld von Planungsverfahren vorgebeugt wird. (hau/19.12.2019)

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Expertenstreit über Maß­nahmengesetze für Ausbau der Infrastruktur

Das Vorhaben der Bundesregierung, für bestimmte Verkehrsinfrastrukturprojekte statt über einen Verwaltungsakt per Gesetz Baurecht zu schaffen, findet unter Experten Befürworter und Gegner. Das wurde während einer öffentlichen Anhörung des Ausschusses für Verkehr und digitale Infrastruktur unter Leitung von Cem Özdemir (Bündnis 90/Die Grünen) am Mittwoch, 15. Januar 2020, deutlich. Grundlage waren der Regierungsentwurf für ein Maßnahmengesetzvorbereitungsgesetz (19/15619), der Regierungsentwurf zur weiteren Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren im Verkehrsbereich (19/15626), ein Antrag der FDP, um die die Infrastruktur verkehrsträgerübergreifend voranzubringen (19/16040), und ein Antrag der Fraktion Die Linke, der die Schaffung von Baurecht per Gesetz ablehnt (19/16042).

Frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung wichtig

Dieter Posch, ehemaliger Staatsminister für Verkehr in Hessen, sprach sich grundsätzlich für die Möglichkeit der Schaffung von Baurecht durch vom Bundestag beschlossene Maßnahmengesetze aus. Wenn das Parlament aber tatsächlich Herr des Verfahrens sein wolle, dürften nicht – wie im Entwurf geplant – das Eisenbahnbundesamt für Schienenvorhaben und die Generaldirektion Wasserstraßen und Schifffahrt für Wasserstraßenvorhaben Träger des Vorhabens sein, sondern das Parlament.

Liege die Verantwortung bei der Verwaltung, unterscheide sich das Verfahren im Prinzip nicht von der Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens, sagte Posch. Wichtig, so der ehemalige Staatsminister, sei eine frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung, die nicht erst dann stattfinden dürfe, „wenn die Planungen im Grunde fertig sind“.

Wirksame Beschleunigung der Infrastrukturprojekte

Aus Sicht von Christian Funke, Geschäftsführer des Vereins Pro Mobilität, ist davon auszugehen, „dass in der Praxis eine wirksame Beschleunigung der Infrastrukturprojekte durch Maßnahmengesetze erreicht werden kann“. Bei den im Gesetzentwurf vorgesehenen zwölf Projekten seien die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die Baurechtschaffung durch Parlamentsentscheid gegeben, da diese systemrelevant seien – es also „ohne diese Maßnahmen überregional sehr viel schlechter laufen würde“.

Eine Entscheidung des Bundestages über eine Baumaßnahme, statt einer Verwaltung, sollte aus seiner Sicht auch zu einer höheren Akzeptanz der Projekte führen. „Nicht verkehrt“ wäre es laut Funke, nach einer gewissen Zeit eine solche Regelung auch für ein Straßenbauprojekt anzudenken.

Raumordnung im Planfeststellungsverfahren

Jens Bergmann, Vorstand Netzplanung und Großprojekte der DB Netz AG, betonte, die geplanten Änderungen würden signifikant zur Beschleunigung im Bereich der Schieneninfrastruktur beitragen. Der Bahnvertreter begrüßte zudem die geplante frühe Öffentlichkeitsbeteiligung, die von der DB Netz AG ohnehin durchgeführt werde.

Mit Blick auf das bei bestimmten Vorhaben durchzuführende Raumordnungsverfahren, in dem die Öffentlichkeit zu beteiligen sei, das aber keinen bindenden Charakter habe, sah Bergmann Optimierungsmöglichkeiten. Seiner Auffassung nach könnten im Interesse eines schnelleren Planungsprozesses die Belange der Raumordnung im Planfeststellungsverfahren mitbehandelt werden.

Maßnahmengesetz verlängert Planung von Projekten

Dr. Michael Zschiesche, Geschäftsführer des „Unabhängigen Instituts für Umweltfragen“, geht hingegen davon aus, dass das Maßnahmengesetzvorbereitungsgesetz die Planung für die Verkehrsinfrastrukturprojekte sogar verlängern werde. Der praktische Nutzen erschließe sich ihm für die enorm aufwändige, nacheinander ablaufende Planung durch die Fachbehörde und in der Folge den Bundestag nicht. „Ein Beschleunigungseffekt kann so nicht eintreten“, befand er.

Die Planung werde zudem teurer. Das alles zu testen, „um den Rechtsschutz einzuschränken“, verkenne, dass es in den Bereichen Schienenwege und Wasserstraßen ohnehin nur wenige Verbandsklagen gebe, sagte Zschiesche. Nachhaltiger im Sinne einer Planungsbeschleunigung wäre es seiner Auffassung nach, die zuständigen Ämter und Behörden mit den benötigten Mitteln auszustatten.

Gesetzentwurf ist europarechtswidrig

Laura von Vittorelli vom Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (BUND) hält das Maßnahmengesetzvorbereitungsgesetz für europarechtswidrig. Deutschland drohe damit das nächste Verfahren, warnte sie mit Blick auf die gescheiterte Pkw-Maut. Auch Vittorelli vermochte keine Beschleunigungseffekte auszumachen. Es werde ein Behördenverfahren laufen, über dessen Ergebnisse dann der Bundestag diskutieren werde.

Kritisch bewertete sie, dass es künftig bei derartig geführten Planungen keine adäquaten Klagemöglichkeiten gebe. Den Verweis auf die Verfassungsbeschwerde als Klagemöglichkeit bewertete sie als „nicht zielführend“. Die sich daraus ergebende Rechtsunsicherheit sei „tödlich“ für Projekte, von denen viele im Grunde sinnvoll seien, gab sie zu bedenken.

Öffentlichkeitsbeteiligung muss Diskurs ermöglichen

Jörg Sommer, Direktor des Berlin Institut für Partizipation, kritisierte, im Gesetzentwurf sei weder der Zeitpunkt für die „frühen Öffentlichkeitsbeteiligung“ noch deren Ausgestaltung klar definiert. Es gebe einen deutlichen Unterschied zwischen der Bürgerbeteiligung und der Verbändebeteiligung, sagte Sommer. Benötigt werde beides, betonte er. Dazu brauche es klare Vorgaben im Gesetz. Wichtig sei zudem, dass die Öffentlichkeitsbeteiligung nicht nur aus der Übermittlung von Informationen über das Vorhaben besteht, sondern auch der Diskurs ermöglicht werde, sagte Sommer.

Von einem „experimentellen Verfahren“ sprach Prof. Dr. Dr. h. c. Jan Ziekow vom Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung in Speyer. Im Koalitionsvertrag von Union und SPD sei ganz bewusst von einem Pilotvorhaben die Rede gewesen, mit dem auch der Bundestag Erfahrungen sammeln kann, wie mit einem solchen Verfahren umzugehen ist, sagte er. Daher, so seine Anregung, sollte der Kreis der Vorhaben „nicht all zu groß gezogen werden“. Deren Priorisierung sollte allerdings nicht der Verwaltung überlassen werden, sagte Ziekow. Aktuelle sehe er nicht, dass etwa das Eisenbahnbundesamt angehalten ist, die im Gesetz genannten Vorhaben vorzuziehen.

Andreas Otto von der Arbeitsgemeinschaft Norddeutscher Industrie- und Handelskammern befürwortete die Maßnahmen zur Planungsbeschleunigung, machte jedoch deutlich, dass Maßnahmengesetze nur bei besonderen Projekten zum Einsatz kommen sollten und nicht zur Regelplanung werden dürften. Zu bedauern sei aus norddeutscher Sicht, so Otto, dass – anders als noch im Referentenentwurf – in dem vorliegenden Entwurf des Maßnahmengesetzvorbereitungsgesetzes die Projekte Unterweser und Marschbahn nicht mehr enthalten seien. Diese seien aber „bedeutend für ganz Deutschland“, betonte er.

Maßnahmengesetz statt Verwaltungsakt

Gegenstand des Maßnahmengesetzvorbereitungsgesetzes ist es nach Aussage der Bundesregierung, ein Verfahren zu schaffen, um anschließend den Neu- oder Ausbau sowie die Änderung von Verkehrsinfrastruktur durch Gesetz anstelle eines Verwaltungsakts zulassen zu können.

Durch Maßnahmengesetz anstelle eines Verwaltungsakts solle der Deutsche Bundestag abweichend von Regelungen im Allgemeinen Eisenbahngesetz und im Bundeswasserstraßengesetz die folgenden Verkehrsinfrastrukturprojekte zulassen können: den Ausbau der Eisenbahnstrecke von München über Mühldorf nach Freilassing, den Ausbau der Eisenbahnstrecke von Hof über Marktredwitz und Regensburg nach Obertraubling, den Ausbau der Eisenbahnstrecke von Magdeburg nach Halle, den Neubau der Kurve von Mönchehof nach Ihringshausen im Rahmen des Ausbaus der Eisenbahnstrecke von Paderborn nach Halle, die Elektrifizierung der Eisenbahnstrecke von Geithain nach Chemnitz im Rahmen des Ausbaus der Eisenbahnstrecke von Leipzig nach Chemnitz, den Ausbau der Eisenbahnstrecke von Hannover nach Bielefeld, den Ausbau der Eisenbahnstrecke von der deutsch-niederländischen Grenze über Kaldenkirchen, Viersen und Rheydt nach Odenkirchen, die Fahrrinnenanpassung der Außenweser, die Abladeoptimierung der Fahrrinnen des Mittelrheins, die Fahrrinnenvertiefung des Untermains bis Aschaffenburg, die Vertiefung des Nord-Ostsee-Kanals sowie den Ausbau des Wesel-Datteln-Kanals bis Marl und den Ersatzneubau der „Großen Schleusen“ sowie die Brückenhebung bei diesem Ersatzneubau. Die Zulassung soll die für den Betrieb des jeweiligen Verkehrsweges notwendigen Anlagen mit einschließen.

Schnellere Planungs- und Genehmigungsverfahren

Mit dem zweiten Gesetzentwurf will die Regierung die Planungs- und Genehmigungsverfahren von Verkehrsinfrastrukturprojekten beschleunigen. Der Entwurf Regelungen, die die Verfahren für Ersatzneubauten bei Straße und Schiene verschlanken sollen. Durch die Entlastung der Kommunen von Finanzierungsbeiträgen nach dem Eisenbahnkreuzungsgesetz sollen zudem Investitionen in das Schienennetz beschleunigt werden.

Vorgesehen ist unter anderem eine Änderung des Allgemeinen Eisenbahngesetzes, in dem geregelt sei, dass im Falle der Erneuerung einer bestehenden Betriebsanlage der Eisenbahnen der Austausch der bestehenden Infrastruktur ausgehend von dem Zustand der vorausgegangenen Planfeststellung dann keiner weiteren planungsrechtlichen Genehmigung bedarf, „wenn das zu erneuernde Bauwerk innerhalb der durch die Planfeststellung festgelegten Vorgaben errichtet werden soll“. Bei Ersatzneubauten, bei denen beispielsweise die Anpassung an aktuelle technische Standards zu beachten ist, bedürfe es bei der Erneuerung aber häufig einer leichten Vergrößerung des Grundrisses der bestehenden Betriebsanlage, schreibt die Regierung.

Ersatz bestehender Betriebsanlagen

Durch die Neuregelung soll nun der Ersatz von bestehenden Betriebsanlagen nur dann genehmigungspflichtig sein, wenn der Grundriss der Betriebsanlage „wesentlich“ geändert wird. Die Beurteilung, ob eine wesentliche Änderung des Grundrisses vorliegt, sei nicht nur quantitativ, sondern auch qualitativ zu bewerten, heißt es. So liegt der Vorlage zufolge eine wesentliche Änderung etwa dann vor, „wenn durch die umfangreicheren Ausmaße des Bauwerks Grundstücke Dritter in Anspruch genommen werden müssen oder Dritte durch die Änderung erstmals oder erheblich mehr belastet werden.

Was Duldungspflichten bei Instandhaltung und Erneuerung von Gleisanlagen angeht, so soll Eigentümern, Besitzern oder Nutzungsberechtigten von Grundstücken, die für die Durchführung von Instandhaltungsmaßnahmen oder Erneuerungsmaßnahmen benötigt werden, auferlegt werden, das Betreten und die Nutzung des Grundstücks zu dulden, “insoweit, wie dies zum Zwecke der Instandhaltung oder Erneuerung erforderlich ist„.

Änderungen im Bundesfernstraßengesetz

Änderungen sind auch im Bundesfernstraßengesetz geplant. Diese beziehen sich ebenfalls auf die Nutzungserlaubnisse von Grundstücken. Die benötigte Erforderlichkeit sei hier unter anderem bei einer temporären Anlage einer Baustraße oder einer Kranaufstellfläche gegeben, “wenn anders die Unterhaltung nicht durchgeführt werden kann oder in unzumutbarer Weise erschwert wird„, schreibt die Regierung.

Mit Blick auf die Planfeststellungspflicht soll geregelt werden, dass beispielsweise die temporäre Verlegung einer Bundesfernstraße ohne Kapazitätserweiterung – etwa im Rahmen einer erhaltungsbedingten Erneuerung bestehender Brückenbauwerke zur Anbindung eines Ersatzneubaus – “keinem umfassenden erneuten Genehmigungsverfahren zu unterwerfen und als Unterhaltung zu qualifizieren ist„.

FDP will Verkehrsplanungen beschleunigen

Eine Beschleunigung bei der Planung von Verkehrsinfrastrukturprojekten fordert die FDP-Fraktion. In dem dazu vorgelegten Antrag heißt es, die Planungsverfahren in Deutschland gehörten zu den bürokratischsten und längsten in der Welt. Es vergehe viel zu viel Zeit, bis die bereitgestellten Mittel auch tatsächlich investiert werden können, schreiben die Liberalen. Zwar habe die Bundesregierung Ende 2018 das sogenannte Planungsbeschleunigungsgesetz mit einer ganzen Reihe an Einzelmaßnahmen auf den Weg gebracht, “allerdings ohne dass bisher der erwünschte Effekt einer deutlichen Beschleunigung der Planungsverfahren eingetreten ist„.

Die Beschleunigung einiger weniger Projekte per Gesetz reiche jedoch nicht aus, um die Infrastruktur in Deutschland insgesamt zu ertüchtigen und zu modernisieren, befinden die Liberalen. Zusätzlich müssten auch weitere Beschleunigungsmaßnahmen eingesetzt werden, um die Infrastruktur verkehrsträgerübergreifend gleichermaßen voranzubringen. Die Bundesregierung wird daher aufgefordert, eine transparente, straffe und frühzeitige Beteiligung der Bürger am Anfang des Planungsprozesses zu etablieren, um damit mehr Rechtssicherheit herzustellen. Gleichzeitig soll nach den Vorstellungen der FDP das Instrument der Plangenehmigung, insbesondere bei Unterhaltungs- und Instandsetzungsmaßnahmen bei Brückenbauwerken, stärker genutzt werden.

Linke lehnt Baurecht per Gesetz ab

Die Linksfraktion lehnt das Vorhaben der Bundesregierung ab, Baurecht im Verkehrsbereich durch ein Maßnahmengesetz zu schaffen. In einem Antrag fordern die Abgeordneten von der Regierung, den Entwurf “umgehend zurückzuziehen und keine weiteren Initiativen zur Schaffung von Baurecht für einzelne Verkehrsinfrastrukturprojekte durch Gesetz zu ergreifen„. Da Gesetze im Gegensatz zu behördlich verfügten Planungsentscheidungen effektiv nur vom Bundesverfassungsgericht oder dem Europäischen Gerichtshof überprüft werden könnten, werde durch das Vorhaben der Regierung dem bewährten Rechtsbehelf für Verbände und Initiativen, “nämlich dem Gang vor die verschiedenen Instanzen der Verwaltungsgerichtsbarkeit„, die Grundlage entzogen, heißt es in dem Antrag.

Dies stelle eine inakzeptable Aushöhlung des Rechtsstaates für Verbände und Initiativen dar, welche abzulehnen sei. Das Vorhaben, für einzelne Verkehrsinfrastrukturvorhaben Baurecht durch Gesetz herzustellen, müsse zugunsten effektiver und partizipativer Maßnahmen zur Planungsbeschleunigung aufgeben werden, fordert die Linksfraktion. (hau/15.01.2020)

Liste der geladenen Sachverständigen

  • Jens Bergmann, Vorstand Netzplanung und Großprojekte der DB Netz AG
  • Christian Funke, Geschäftsführer Pro Mobilität – Initiative für Verkehrsinfrastruktur e. V.
  • Andreas Otto, Arbeitsgemeinschaft Norddeutscher Industrie- und Handelskammern
  • Dieter Posch, Staatsminister a. D., Posch Frank Rechtsanwälte
  • Jörg Sommer, Direktor des Berlin Institut für Partizipation
  • Laura von Vittorelli, Leiterin Gewässerpolitik beim Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e. V. (BUND)
  • Prof. Dr. Dr. h. c. Jan Ziekow, Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer
  • Dr. Michael Zschiesche, Geschäftsführer Unabhängiges Institut für Umweltfragen e. V.
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Verkehr

Pla­nung und Genehmi­gung von Ver­kehrs­projekten soll schneller gehen

Der Bundestag hat am Freitag, 31. Januar 2020, einer Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren bei Verkehrsinfrastrukturprojekten zugestimmt. Nach einstündiger Debatte nahm er sowohl den Gesetzentwurf der Bundesregierung „zur Vorbereitung der Schaffung von Baurecht durch Maßnahmengesetz im Verkehrsbereich“ (Maßnahmengesetzvorbereitungsgesetz, 19/15619, 19/16405, 19/16578 Nr. 1.12) als auch den Gesetzentwurf der Bundesregierung „zur weiteren Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren im Verkehrsbereich“ (19/15626, 19/16403, 19/16578 Nr. 1.10) jeweils in der vom Verkehrsausschuss geänderten Fassung (19/16907) an.

Dem Maßnahmengesetzvorbereitungsgesetz stimmten CDU/CSU, die große Mehrheit der SPD-Fraktion, AfD und FDP zu. Die Linke, Bündnis 90/Die Grünen und einige SPD-Abgeordnete lehnten es ab. Einem Entschließungsantrag der AfD-Fraktion (19/16911) zu diesem Gesetzentwurf stimmten lediglich die Antragsteller zu, alle übrigen Fraktionen lehnten ihn ab. Einen Entschließungsantrag der Grünen (19/16912) zum Gesetzentwurf stimmte auch Die Linke zu, während die übrigen Fraktionen dagegen votierten.

Dem Gesetzentwurf zur weiteren Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren im Verkehrsbereich stimmten alle Fraktionen mit Ausnahme der Linken zu, die sich enthielt. Die Linke war zuvor in zweiter Beratung mit einem Änderungsantrag (19/16913) zu dem Gesetzentwurf gescheitert. Die Grünen hatten sich enthalten, die übrigen Fraktionen lehnten ihn ab.

Maßnahmengesetzvorbereitungsgesetz

Mit dem Maßnahmengesetzvorbereitungsgesetz wird für zwölf Verkehrsinfrastrukturprojekte ermöglicht, die Genehmigung per Gesetz statt über einen Verwaltungsakt zu erteilen. Betroffen davon sind sieben Schienenbau- und fünf Wasserstraßenbauprojekte. Dazu gehört unter anderen der Ausbau der Eisenbahnstrecke von München über Mühldorf nach Freilassing sowie die Abladeoptimierung der Fahrrinnen des Mittelrheins. 
Ziel des Gesetzes ist die Steigerung der Akzeptanz in der Bevölkerung für die darin genannten Vorhaben und ihre beschleunigte Realisierung. Diese Beschleunigung sei auch vor dem Hintergrund wichtig, „dass das Klimaschutzprogramm 2030 der Bundesregierung umfangreiche Maßnahmen zur Verlagerung des Verkehrs auf umweltfreundliche Verkehrsträger vorsieht“, heißt es im Gesetzentwurf der Vorlage. Durch das Gesetz werden die Festlegungen für das Verfahren bis zum Erlass der Maßnahmengesetze für die genannten zwölf Verkehrsinfrastrukturprojekte und deren Bekanntgabe sowie die behördlichen Zuständigkeiten getroffen.

„Zulassung in Einzelfällen und in engen Grenzen zulässig“

Die Zulassung durch ein Maßnahmengesetz sei in Einzelfällen und in engen Grenzen zulässig, schreibt die Bundesregierung und verweist auf ein entsprechendes Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur „Südumfahrung Stendal“. Soweit das Maßnahmengesetz eine enteignungsrechtliche Vorwirkung anordnet, bedürfe es einer Rechtfertigung für die Zulassung in Gesetzesform, heißt es weiter.

Grundrechtlich relevant sei auch die mit einem planfeststellenden Gesetz verbundene „Minderung des gerichtlichen Rechtsschutzes“. Erfolge die Zulassung durch Gesetz, „ist der verwaltungsgerichtliche Rechtsweg, der gegenüber behördlichen Planfeststellungsbeschlüssen eröffnet ist, ausgeschlossen“. 

Abgelehnte Entschließungsanträge von AfD und Grünen

Die AfD hatte in ihrem in dritter Beratung abgelehnten Entschließungsantrag (19/16911) zum Maßnahmengesetzvorbereitungsgesetz gefordert, das Projekt „Ausbaustrecke Niebüll – Klanxbüll – Westerland (Marschbahn)“ in die Liste der Verkehrsinfrastrukturprojekte aufzunehmen. Zur Begründung hieß es, dass die Marschbahn zwischen Hamburg und Sylt das Rückgrat der gesamten Westküstenverbindung in Schleswig-Holstein sei.

Die Grünen hatten in ihrem abgelehnten Entschließungsantrag (19/16912) verlangt, dass keine neue Rechtsunsicherheit bei der Planung und Genehmigung von Verkehrsinfrastrukturprojekten erzeugt werden sollte. Effektiver Rechtsschutz, wie ihn die Aarhus-Konvention vorsehe, sei zu gewährleisten, damit europäische Rechtsschutzstandards eingehalten werden. Die Beteiligungsrechte der Öffentlichkeit seien zu stärken und Standards zu definieren, die eine frühestmögliche, echte Beteiligung in Form von Konsultationen im Rahmen der Projektplanung garantieren. 

Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren 

Das Gesetz zur weiteren Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren im Verkehrsbereich enthält Regelungen, die die Verfahren für Ersatzneubauten bei Straße und Schiene verschlanken sollen.

Durch die Entlastung der Kommunen von Finanzierungsbeiträgen nach dem Eisenbahnkreuzungsgesetz sollen zudem Investitionen in das Schienennetz beschleunigt werden.

Abgelehnter Änderungsantrag der Linken

Die Linke wollte mit ihrem in zweiter Beratung abgelehnten Änderungsantrag (19/16913) einen neuen Passus in das Gesetz zur weiteren Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren im Verkehrsbereich aufnehmen.

Danach sollten es Anlieger nach vorheriger Ankündigung dulden müssen, dass Beauftragte des Eisenbahninfrastrukturbetreibers ihre Grundstücke betreten oder vorübergehend benutzen, wenn es zur Instandhaltung oder Erneuerung einer Eisenbahnanlage erforderlich ist und alternative Zugänge nachweislich nicht möglich sind. 

Minister: Geld allein reicht nicht

Bundesverkehrsminister Andreas Scheuer (CSU) sagte zu Beginn der Debatte, in den Haushaltsplanungen, den Vereinbarungen mit der Bahn, aber auch den in dieser Woche verabschiedeten Gesetzen sei viel Geld für die Schiene und den öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) bereitgestellt worden. Aber: „Geld allein reicht nicht.“ Es brauche auch eine Beschleunigung der Planungs- und Genehmigungsverfahren, die mit den Gesetzen erreicht werde, sagte der Minister.

Es dürfe künftig nicht mehr so sein, „dass der größte Kampf des Bundesverkehrsministeriums darin besteht, dass das Geld abgerufen wird, weil die Bauprojekte vor Ort kein Baurecht bekommen“. Mit den Maßnahmengesetzen, so zeigte sich Scheuer überzeugt, könne man bei der Planung eine Beschleunigung erzielen, „ohne dass die erforderlichen Umweltprüfungen und die Bürgerbeteiligung irgendwo eingeschränkt werden“.

AfD rechnet mit neuen Rechtsunsicherheiten 

Aus Sicht der AfD-Fraktion ist der Weg über Maßnahmengesetze, „also über Projekte, die der Bundestag per Gesetz verabschiedet“, der richtige, um das Flaschenhalsproblem der zu langen Planungs- und Genehmigungsverfahren anzugehen, sagte Leif-Erik Holm (AfD). Allerdings sei seine Fraktion mit der Ausgestaltung nicht zufrieden. Zu befürchten sei zum einen, dass die Beschleunigungswirkung nicht sehr groß sein werde. Außerdem sei mit neuen Rechtsunsicherheiten zu rechnen.

„Eine Straffung der Einspruchswege reicht nicht aus“, sagte Holm. Gleichzeitig müsse die Bürgerbeteiligung an der Ausgestaltung des Projektes gestärkt werden. Klagepunkte müssten frühzeitig ausgeräumt werden. „Das führt dann tatsächlich zu mehr Akzeptanz“, sagte der AfD-Abgeordnete.

SPD: Wir packen Schritt für Schritt an 

Die Ursachen für lange Planungszeiten seien vielschichtig und komplex, sagte Mathias Stein (SPD). Sie reichten vom Personalmangel bei Bau- und Planungsbehörden über „immer neue Normen und Regeln“ bis hin zu Rechtsstreitigkeiten mit Bauunternehmen über Nachträge. Dazu gehörten aber auch Klageverfahren vor den Verwaltungsgerichten, sagte Stein. „Wir packen hier Schritt für Schritt an“, so der SPD-Abgeordnete. Ersatzbauten dürften weitgehend ohne Genehmigungen erbaut werden. Auch würden die Kommunen bei höhengleichen Eisenbahnkreuzungen von den finanziellen Belastungen befreit. Dazu kämen noch die Maßnahmengesetze für 14 Projekte.

„Wir Abgeordneten übernehmen damit eine ganz besondere Verantwortung“, sagte Stein. Er zeigte sich auch überzeugt davon, dass die geschaffene frühe und intensivere Bürgerbeteiligung nicht zu einer Verteuerung der Projekte führen werde. „Wir werden das am Ende einsparen durch weniger Klagen, weniger Planergänzungen und eine schnellere Realisierung“, sagte Stein.

FDP: Beim Straßenbau den Turbo einschalten

Torsten Herbst (FDP) erinnerte an Zeiten, „da war Deutschland absoluter Innovationspionier im Verkehrsbereich“. Derzeit habe man aber größte Mühe, Straßen und Schienenwege zu bauen. „Wir sind kein Vorbild mehr und erregen eher Mitleid“, sagte er. Das müsse sich ändern. Die Gesetzentwürfe seien dazu „kleine Schritte in die richtige Richtung“, so der FDP-Abgeordnete.

Es fehle aber eine Stichtagsregelung für Einwendungen, damit das Verfahren nicht immer wieder aufgemacht werden muss. Gebraucht würden außerdem schlankere Genehmigungsverfahren mit der Vermeidung von Umweltdoppelprüfungen und eine Pflicht der Mitwirkung von Umweltverbänden. Zudem, so Herbst, müsse auch beim Straßenbau „der Turbo angeschaltet werden“.

Linke: Finanzschwache Kommunen entschulden

Um wirklich schneller Planen und Bauen zu können, braucht es aus Sicht von Jörg Cezanne (Die Linke) personell und finanziell so ausgestattete Planungsämter, „damit sie ihre Aufgaben auch erfüllen können“. Zudem müssten finanzschwache Kommunen entschuldet werden. Des Weiteren müsse aus dem Bundesverkehrswegeplan eine Netzplanung erarbeitet werden, in deren Mittelpunkt die Verlagerung des Straßenverkehrs auf die umweltschonenden Verkehrsträger steht. „Mit den vorliegenden Gesetzen wird all das nicht erreicht“, resümierte er.

Stattdessen solle der Bundestag nun selber Baurecht schaffen, der Verkehrsausschuss also zur Planungsbehörde werden. Dieses Verfahren habe aber bei den Verkehrsprojekten Deutsche Einheit ebenfalls nicht geklappt. Positiv bewertete Cezanne die geplante frühe Öffentlichkeitsbeteiligung. Allerdings bleibe es im Gesetz bei einer Absichtserklärung. Entscheidend werde aber sein, dass in den vorbereitenden Verfahren „nicht nur beraten wird, wie gebaut werden soll, sondern auch, ob das überhaupt eine sinnvolle Maßnahme ist“, sagte er.

Grüne: Neuer Wein in alten Schläuchen

Stephan Kühn (Bündnis 90/Die Grünen) sieht in dem Maßnahmengesetzvorbereitungsgesetz „neuen Wein in alten Schläuchen“, der die Vorhaben nicht beschleunigen werde. Es gehe bei der Verlagerung der Entscheidungen auf den Bundestag lediglich darum, „den Rechtsschutz der Bürger und von Umweltverbänden einzuschränken“, befand er. Gegen ein per Gesetz bewirktes Projekt könne lediglich Verfassungsbeschwerde eingelegt werden.

„Das ist ein eklatanter Verstoß gegen europäisches Recht und gegen die Aarhus-Konvention, die den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheit sicherstellt“, sagte Kühn. Offenbar wolle Minister Scheuer ein zweites Mal vor dem Europäischen Gerichtshof scheitern. Zuspruch fand bei dem Grünen-Abgeordneten das Planungsbeschleunigungsgesetz. Hier seien erfreulicherweise mehrere Anregungen seiner Fraktion aufgenommen worden, sagte Kühn.

CDU/CSU: Mehr Personal für die zentralen Genehmigungsbehörden

Reinhold Sendker (CDU/CSU) ging auf die Kritik an zu wenig Personal in den Planungsbehörden ein. Blicke man auf den verabschiedeten Verkehrshaushalt für 2020, so sei zu erkennen, dass deutlich mehr Personal für die zentralen Genehmigungsbehörden vorgesehen ist. „Das ist ein Erfolg unserer Koalition“, sagte der Unionsabgeordnete.

Problemtisch sei aber, dass Projekte, die für das Gesamtnetz in Deutschland von hoher Bedeutung seien, zu langsam vorankämen. Diese auch für den Wirtschaftsstandort Deutschland und die Erreichung der Klimaziele wichtigen Projekte schneller realisieren zu können, sei das Ziel des Maßnahmengesetzvorbereitungsgesetzes, betonte Sendker.

Anträge der FDP und der Linken abgelehnt

Der Bundestag lehnte darüber hinaus einen Antrag der FDP-Fraktion mit dem Titel „Mehr Tempo bei der Infrastruktur – Planungsturbo jetzt“ (19/16040) sowie einen Antrag der Fraktion Die Linke „Planungskapazitäten ausbauen und Bürgerbeteiligung wirksamer machen und Aushöhlung durch Maßnahmengesetze verhindern“ (19/16042) ab. Auch dazu lag eine Beschlussempfehlung des Verkehrsausschusses vor (19/16907). Dem FDP-Antrag stimmte nur noch die AfD zu, die übrigen Fraktionen lehnten ihn ab. Den Antrag der Linken unterstützen auch die Grünen, während ihm die anderen Fraktionen die Zustimmung versagten.

Laut FDP-Antrag gehören die Planungsverfahren in Deutschland zu den bürokratischsten und längsten in der Welt. Es vergehe viel zu viel Zeit, bis die bereitgestellten Mittel auch tatsächlich investiert werden können, schreiben die Liberalen. Die Beschleunigung einiger weniger Projekte per Gesetz reiche nicht aus, um die Infrastruktur in Deutschland zu ertüchtigen und zu modernisieren. Zusätzlich müssten weitere Beschleunigungsmaßnahmen eingesetzt werden, um die Infrastruktur verkehrsträgerübergreifend voranzubringen.

Linke kritisiert eingeschränkte Klagemöglichkeiten

Die Linksfraktion lehnte in ihrem Antrag (19/16042) das Vorhaben der Bundesregierung ab, Baurecht im Verkehrsbereich durch Maßnahmengesetz zu schaffen. Sie wollte die Bundesregierung auffordern, ihren Entwurf eines Maßnahmengesetzvorbereitungsgesetzes „umgehend zurückzuziehen und keine weiteren Initiativen zur Schaffung von Baurecht für einzelne Verkehrsinfrastrukturprojekte durch Gesetz zu ergreifen“.

Da Gesetze im Gegensatz zu behördlich verfügten Planungsentscheidungen effektiv nur vom Bundesverfassungsgericht oder dem Europäischen Gerichtshof überprüft werden könnten, werde durch das Vorhaben der Regierung dem bewährten Rechtsbehelf, „nämlich dem Gang vor die verschiedenen Instanzen der Verwaltungsgerichtsbarkeit“, die Grundlage entzogen, hieß es in dem Antrag.

AfD will „echte Beteiligung der Öffentlichkeit“

Zur federführenden Beratung an den Verkehrsausschuss überwiesen wurde ein neuer Antrag der AfD-Fraktion mit dem Titel „Wirksame Maßnahmegesetze – Beschleunigung durch echte Beteiligung der Öffentlichkeit erzielen“ (19/16861). Die AfD kritisiert darin den Entwurf des Maßnahmengesetzvorbereitungsgesetzes der Bundesregierung  (19/15619), in dem Klagen gegen Infrastrukturprojekte als ursächlich für die stark verzögerte Fertigstellung von Projekten und dadurch ausgelöste Kostensteigerungen identifiziert würden.

Verkannt werde dabei, „dass eine Verkürzung des Klagewegs die tieferen Ursachen nicht zu beseitigen vermag“, so die AfD. Hauptursächlich für eine Vielzahl von Klagen ist aus Sicht der AfD neben einer zu unbestimmten Gesetzgebung und Verwaltungsfehlern „die mangelnde Akzeptanz“. Die AfD fordert die Bundesregierung auf, Raumordnungsverfahren und Umweltverträglichkeitsprüfung im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens beziehungsweise der Vorbereitungsverfahren für Maßnahmengesetze „so weit wie möglich zu integrieren, um redundante Doppelprüfungen und -strukturen zu beseitigen“. Zudem müsse mit der interessierten und betroffenen Öffentlichkeit „auf Augenhöhe“ kommuniziert und eine wirksame Beteiligung an der Planung von Infrastrukturvorhaben gewährleistet werden. (hau/eis/31.01.2020)

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