Der Bundestag hat am Donnerstag, 17. Januar 2019, in erster Lesung den Gesetzentwurf der Bundesregierung zur 13. Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (19/6335, 19/6927) beraten. Gegenstand der Aussprache waren auch zwei Anträge der Linken, im öffentlichen Nahverkehr schrittweise den Nulltarif einzuführen (19/1359) und Hardware-Nachrüstungen statt Fahrverbote vorzunehmen (19/6195). Der Gesetzentwurf wurde zur federführenden Beratung an den Umweltausschuss überwiesen, die Anträge der Linksfraktion wurden zur Federführung an den Verkehrsausschuss weitergeleitet.

Gesetzentwurf der Bundesregierung

Die Bundesregierung will mögliche Fahrverbote aufgrund der Überschreitung des EU-Grenzwertes für Stickstoffdioxid einschränken. Sie sollen künftig in der Regel nur dann in Erwägung gezogen werden können, wenn in den betroffenen Gebieten ein Jahresmittelwert von 50 Mikrogramm pro Kubikmeter Luft überschritten wird. Der EU-Grenzwert liegt bei 40 Mikrogramm pro Kubikmeter Luft. Zudem sollen Kraftfahrzeuge der Schadstoffklassen Euro 6 sowie Euro VI, bestimmte Euro 4 und 5 sowie unter bestimmten Bedingungen nachgerüstete Busse, schwere Kommunalfahrzeuge und Handwerker- und Lieferfahrzeuge (2,8 bis 7,8 Tonnen) von den Verkehrsverboten ausgenommen werden.

Die Bundesregierung begründet ihr Vorhaben damit, dass bei Überschreitungen des Grenzwertes unterhalb von 50 Mikrogramm pro Kubikmeter Luft ein Verkehrsverbot in der Regel nicht erforderlich und unverhältnismäßig sei. Es sei davon auszugehen, dass der Grenzwerte „bereits aufgrund der Maßnahmen, die die Bundesregierung schon beschlossen hat“, eingehalten werde. Bei Überschreitung oberhalb von 50 Mikrogramm pro Kubikmeter Luft könne die Anordnung von Verkehrsverboten hingegen „geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne sein“, um die Einhaltung des Grenzwertes sicherzustellen. Die Ausnahmen von diesen Verkehrsverboten für bestimmte Euro 4 und Euro 5 sowie generell Euro 6 begründet die Bundesregierung wiederum „aus Gründen der Verhältnismäßigkeit“. Zudem werde mit den Regelungen „auch die erforderliche Rechtssicherheit vor Verkehrsverboten für Fahrzeuge mit einer geeigneten Hardware-Nachrüstung geschaffen“, heißt es in dem Entwurf.

Der Bundesrat hat sich in seiner Stellungnahme (19/6927) dafür ausgesprochen, Hardware-Nachrüstungen und Umtauschprämien für betroffene Dieselfahrzeuge flächendeckend zu ermöglichen. Das von der Bundesregierung vorgelegte „Konzept für saubere Luft und die Sicherung der individuellen Mobilität in unseren Städten“ sollte entsprechend modifiziert werden. Das Konzept sieht Umtauschprämien und Hardware-Nachrüstungen für die 15 „besonders belasteten Gebiete“ vor. In ihrer Gegenäußerung lehnt die Bundesregierung das Ansinnen der Länderkammer ab. Eine flächendeckende Einführung von Hardware-Nachrüstungen und Umtauschprämien sei nicht erforderlich.

Erster Antrag der Linken

Die Fraktion Die Linke spricht sich in ihrem Antrag dafür aus, den Nulltarif im Öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) schrittweise einzuführen. Sie fordert von der Bundesregierung, den 20 Städten mit der stärksten Überschreitung der Stickoxidgrenzwerte anzubieten, die Kosten für die sofortige Halbierung aller Fahrpreise für die Nutzung des ÖPNV zu übernehmen. Diese Modellprojekte müssten wissenschaftlich begleitet und eine erste Evaluation dem Bundestag noch im Jahr 2020 vorgelegt werden, heißt es in der Vorlage.

Bis zum 1. Januar 2019 solle die Bundesregierung nach den Vorstellungen der Linksfraktion ein Konzept zur bundesweiten Einführung eines Nulltarifs im ÖPNV vorlegen. Dabei sollten die Städte eine Bundesförderung von 90 Prozent erhalten. Das Konzept müsse auch einen Finanzierungsplan umfassen, der Maßnahmen zur Gegenfinanzierung beinhaltet. Dazu sollen laut Antrag eine Nahverkehrsabgabe für Unternehmen mit zehn Beschäftigten oder mehr gehören ebenso wie die Abschaffung der Vergünstigung für Dieselkraftstoff bei der Energiesteuer mit Angleichung der Kfz-Steuer für Diesel- und Benzin-Pkw. Benötigt werde auch eine Reform der Dienstwagenbesteuerung, die Zahlung der Mehrwertsteuer auch im internationalen Luftverkehr und die konsequente Verfolgung der Rechtsverstöße bei Diesel-Pkw „einschließlich der Verhängung von Sanktionszahlungen.

Neben dem kostenlosen ÖPNV nimmt die Linksfraktion auch den Fuß- und Fahrradverkehr in den Blick. So müsse den Kommunen durch Aufstockung der Mittel für den Fahrradverkehr auf mindestens 300 Millionen Euro im Jahr der weitere Ausbau der Fahrradinfrastruktur und vor allem der Ausbau von Fahrradschnellwegen ermöglicht werden. Die gleiche Summe solle für ein Programm zur Umsetzung von Fußverkehrsstrategien im Interesse des Ausbaus der Infrastruktur für den Fußverkehr zur Verfügung gestellt werden.

“Effektive Gegenmaßnahme gegen Luftverschmutzung„

Zur Begründung ihrer Initiative verweist die Fraktion darauf, dass der Nulltarif im ÖPNV eine “exzellente Möglichkeit„ darstelle, um mehr Menschen zur Nutzung des ÖPNV anstatt des eigenen Autos zu bewegen. Insofern sei er eine effektive Gegenmaßnahme für das Problem der hohen Luftverschmutzung in den Städten, für das Problem der Belastung und geringen Aufenthaltsqualität in Städten durch zu viele Autos, aber auch für den viel zu hohen Ausstoß klimaschädlicher Gase im Verkehrssektor, heißt es in dem Antrag.

Wie die Abgeordneten schreiben, “gab und gibt es bereits mehrere Versuche mit einem Nulltarif im ÖPNV„. So hätten die Städte Templin und Lübben (Brandenburg) deutliche Zuwächse der Fahrgastzahlen verzeichnet, nachdem in den 1990er-Jahren der Nulltarif für den lokalen Busverkehr eingeführt worden sei. Trotz des enormen Erfolges habe der Nulltarif aber wieder eingeschränkt werden müssen, heißt es in der Vorlage. Grund dafür sei gewesen, dass die Finanzierung insbesondere in Anbetracht der wachsenden Fahrgastzahlen nicht sichergestellt war. “Dieses Problem wird mit dem hier vorgelegten Konzept jedoch vermieden, da es ein direkt umsetzbares Konzept für die Gegenfinanzierung umfasst„, schreibt die Linksfraktion.

Zweiter Antrag der Linken

In ihrem zweiten Antrag fordert Die Linke die Regierung auf, die Zulassungsvoraussetzungen für technisch umgerüstete Dieselfahrzeuge, die die Abgasnormen erfüllen, zu schaffen. Außerdem solle sie die Voraussetzungen dafür schaffen, dass die Hardware der betroffenen Dieselfahrzeuge auf Kosten der Hersteller nachgerüstet werden kann.

Die Linksfraktion verweist in dem Antrag darauf, dass bereits in mehreren Städten gerichtlich angeordnete Fahrverbote für Diesel-Fahrzeuge zur Verbesserung der Luftqualität verhängt worden seien. Viele Diesel-Fahrzeuge entsprächen im Realbetrieb nicht den Abgasnormen. Aus Sicht der Abgeordneten stellen Hardware-Nachrüstungen die wirksamste Methode zur Emissionsreduktion dar. “Diese Nachrüstungen können in vielen Städten generelle Fahrverbote vermeiden und einen wichtigen Beitrag zum Gesundheitsschutz der Bevölkerung leisten„, heißt es in dem Antrag. (hau/vom/17.01.2019)

Mit Ausnahmen für bestimmte Diesel-Fahrzeuge sowie einer Klarstellung zur Verhältnismäßigkeit von sogenannten Verkehrsverboten im Bundes-Immissionsschutzgesetz will die Bundesregierung Fahrverbote aufgrund der Überschreitung des EU-Grenzwertes für Stickstoffdioxid erschweren. Der entsprechende Gesetzentwurf der Bundesregierung (19/6335, 19/6927) fiel in einer Anhörung am Mittwoch, 30. Januar 2019, im Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit auf ein gemischtes Echo bei Juristen. 

Verbandsvertreter begrüßten das Vorhaben grundsätzlich, forderten aber Nachbesserungen insbesondere an dem geplanten Ausnahmekatalog. Zudem befassten sich die geladenen Sachverständigen und Abgeordneten mit dem Stickoxid-Grenzwert der EU-Luftqualitätsrichtlinie. Für diesen hat der Bundestag allerdings keine Regelungskompetenz und er ist auch nicht Gegenstand des Gesetzentwurfs. Das stellte die Vorsitzende des Umweltausschusses, Sylvia Kotting-Uhl (Bündnis 90/Die Grünen), zu Beginn der Sitzung klar.

Gesetzentwurf der Bundesregierung

Konkret will die Bundesregierung im Bundes-Immissionsschutzgesetz festschreiben, dass Fahrverbote in der Regel erst dann in Betracht kommen, wenn die Stickstoffdioxid-Belastung oberhalb von 50 Mikrogramm pro Kubikmeter liegt. Der EU-Grenzwert liegt bei 40 Mikrogramm pro Kubikmeter. Diese Regelung begründet die Bundesregierung damit, dass Überschreitungen unterhalb von 50 Mikrogramm mit anderen Maßnahmen ausreichend angegangen werden können. 

Von Fahrverboten sollen zudem bestimmte Diesel-Fahrzeuge ausgenommen werden. Diesel-Pkw der Schadstoffklassen Euro-6 und nachgerüstete Euro-5- und Euro-4-Pkw, sofern deren Stickoxidemissionen unter 270 Mikrogramm pro Kilometer bleiben, sowie unter bestimmten Bedingungen nachgerüstete Busse, schwere Kommunalfahrzeuge und Handwerks- und Lieferfahrzeuge sollen pauschal ausgenommen werden; Lkw der Schadstoffklasse Euro-VI im Grundsatz ebenfalls, allerdings sollen für diese gegebenenfalls Verkehrsverbote verhängt werden können.

Nachbesserungen beim Ausnahmenkatalog angemahnt

Die Ausnahmeregelungen fielen in der Anhörung bei den geladenen Juristen auf ein gemischtes Echo. Rechtsanwalt Prof. Dr. Ludger Giesberts beschied der Bundesregierung, dass das EU-Recht ihrem Vorhaben nicht im Wege stehe. Der Jurist mahnte aber Nachbesserungen beim Ausnahmenkatalog an, um eine Diskriminierung privater Anbieter im Bereich der Müllentsorgung sowie bei den Handwerks- und Lieferfahrzeugen zu vermeiden.

Das forderten auch Dr. Carsten Benke vom Zentralverband des Deutschen Handwerks (ZDH) sowie Bernd-Rüdiger Worm (ALBA Berlin GmbH). Benke sprach sich zudem unter anderem gegen die Ausnahme von der Ausnahme für Euro-VI-Lkw und die vorgesehene räumliche Beschränkung der Ausnahme für Handwerks- und Lieferfahrzeuge aus.

Rechtsanwalt Stefan Kopp-Assenmacher beurteilte die pauschale Ausnahme von Euro-6-Pkw und nachgerüsteten Euro-4-Pkw und Euro-5-Pkw kritisch. Dies würde nicht den europarechtlichen Vorgaben der Luftqualitätsrichtlinie entsprechen. Im Einzelfall müssten auch diese Pkw einem Fahrverbot unterliegen, führte der Jurist in seiner Stellungnahme aus.

„Kein dauerhafter Welpenschutz für Euro-6-Pkw“

Der Rechtsanwalt Prof. Dr. Remo Klinger kritisierte das Vorhaben der Bundesregierung vollumfänglich. „Der Gesetzentwurf ist eine Totgeburt“, beschied der Jurist in seiner Stellungnahme. Der Entwurf sei irreführend, da er den Bürgern vermittelte, dass unterhalb einer Belastung von 50 Mikrogramm pro Kubikmeter keine Fahrverbote kommen könnten. Zudem könne es europarechtlich keinen „dauerhaften Welpenschutz“ für Euro-6-Pkw geben. Außerdem müsse auch der Bundesrat dem Gesetz zustimmen, meinte Klinger und widersprach damit der Auffassung der Bundesregierung.

Im Austausch mit den Abgeordneten zeigte sich ein Dissens zwischen Giesberts und Klinger. Während nach Klingers Auffassung die 50-Mikrogramm-Regelung gerichtlich im Zweifel unbeachtlich wäre, betonte Giesberts, dass Gerichte den Wert als eine Grenze des Planungsermessens der Behörden beachten müssten. Kopp-Assenmacher sah die Regelung zur Verhältnismäßigkeit mit Blick auf die Rechtsprechung als „redundant“ an.

„Verdrängungseffekt durch Streckenfahrverbote“

Für die Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände forderte Marc Elxnat Nachbesserungen an dem Entwurf. Wie auch der ZDH will die Bundesvereinigung demnach eine Klarstellung im Gesetz, dass auch bei Werten über 50 Mikrogramm pro Kubikmeter kein Automatismus für Fahrverbote eintritt. Zudem solle die Bundesregierung deutlich machen, ob Fahrverbote sich auf konkrete Strecken beziehen oder zonal verstanden werden sollen. 

Streckenfahrverbote würden nach Ansicht von Elxnat zu einem Verdrängungseffekt führen und nicht zur Einhaltung der Grenzwerte in besonders belasteten Innenstädten.

Kontrovers wurde zudem die wissenschaftliche Grundlage des Grenzwertes für Stickstoffdioxid in der EU-Luftqualitätsrichtlinie diskutiert. 

„Aus toxikologischer Sicht nicht begründbar“

So übte der Toxikologe Prof. Dr. Helmut Greim Kritik an den Grenzwerten. Weder sei eine weitere Absenkung des Grenzwertes noch die Annahme, dass bisherigen Überschreitungen des Grenzwertes zu Gesundheitsschäden führen, aus toxikologischer Sicht begründbar, führte der Emeritus der Technischen Universität München aus und verwies auf höhere Grenzwerte in den USA sowie auf die deutlich höheren Grenzwerte für die Belastung am Arbeitsplatz. 

Die gemessenen Grenzwerte an den Entnahmestellen seien auch nicht repräsentativ für die Dauerbelastung der Bevölkerung. Zudem übte er grundsätzliche Kritik an epidemiologischen Studien, die zur Begründung der Grenzwerte angeführt werden. Die Zahlen über Gesundheitsschäden und Folgekosten hielten einer Plausibilitätsprüfung nicht stand, schreibt Greim dazu in seiner Stellungnahme.

„Ergebnisse der Wissenschaft sind eindeutig“

Greims Auffassung widersprach in der Anhörung Prof. Dr. Barbara Hoffmann vom Universitätsklinikum Düsseldorf. Stickstoffdioxid sei in der Umgebungsluft schon in der heute vorkommenden Konzentration gesundheitsschädlich. „Die Ergebnisse der Wissenschaft sind eindeutig“, sagte die Umweltmedizinerin. Die Wirkung zeige sich einmal direkt, zudem sei Stickstoffdioxid eine „Vorläufersubstanz des noch giftigeren Feinstaubes und von Ozon“ sowie ein Indikator für Verkehrsschadstoffe, die gar nicht gemessen würden.

In ihrer Stellungnahme führte Hoffmann zudem aus, wie der Grenzwert in der Vergangenheit abgeleitet worden sei. Schon 2005 wäre demnach eine weitere Absenkung „vertretbar“ gewesen. Aktuell überarbeite die WHO diese Empfehlungen, Ergebnisse seien Ende 2019 oder 2020 zu erwarten. „Es ist damit zu rechnen, dass Gesundheitseffekte sowohl für NO₂ als auch für Feinstaub deutlich unterhalb der zurzeit existierenden Richtwerte dokumentiert werden“, führt Hoffmann in ihrer Stellungnahme aus.

„Luftverschmutzung wichtigster umweltbezogener Risikofaktor“

Ähnlich äußerte sich Prof. Dr. Holger Schulz (Helmholtz Zentrum München, Deutsches Forschungszentrum für Gesundheit und Umwelt). Er widersprach Greims Auffassung mit dem Hinweis, dass für die Folgen der Langzeitbelastungen nicht die Toxikologie, sondern die Epidemiologie die Wissenschaft sei, die solche Fragen beantworten könne. Der Gesetzentwurf sei aus „umweltmedizinischer, sozialer und auch gesundheitsökonomischer Sicht abzulehnen“, führte Schulz in seiner Stellungnahme aus. Die Krankheitslast durch Luftverschmutzung sei in Deutschland der „wichtigste umweltbezogene Risikofaktor“. Die WHO empfehle ohnehin eine Absenkung der Grenzwerte nicht nur für Stickoxid, sondern auch für Feinstaub.

Dr. Peter Wilbring (TÜV Rheinland Energy GmbH) führte Details zu einer Überprüfung der Messstationen in Nordrhein-Westfalen aus. Die Überprüfung sowie der Bewertung der kleinräumigen Kriterien habe ergeben, dass alle Messstellen dort den rechtlichen Anforderungen entsprächen.

„Ausnahmen aus Gründen der Verhältnismäßigkeit“

Die Bundesregierung begründet ihr Vorhaben damit, dass bei Überschreitungen des Grenzwertes unterhalb von 50 Mikrogramm pro Kubikmeter Luft ein Verkehrsverbot in der Regel nicht erforderlich und unverhältnismäßig sei. Es sei davon auszugehen, dass der Grenzwerte „bereits aufgrund der Maßnahmen, die die Bundesregierung schon beschlossen hat“, eingehalten werde. Bei Überschreitung oberhalb von 50 Mikrogramm pro Kubikmeter Luft könne die Anordnung von Verkehrsverboten hingegen „geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne sein“, um die Einhaltung des Grenzwertes sicherzustellen. 

Die Ausnahmen von diesen Verkehrsverboten für bestimmte Euro 4 und Euro 5 sowie generell Euro 6 begründet die Bundesregierung wiederum „aus Gründen der Verhältnismäßigkeit“. Zudem werde mit den Regelungen „auch die erforderliche Rechtssicherheit vor Verkehrsverboten für Fahrzeuge mit einer geeigneten Hardware-Nachrüstung geschaffen“, heißt es in dem Entwurf. 

Stellungnahme des Bundesrates

Der Bundesrat spricht sich in seiner Stellungnahme (19/6927) dafür aus, Hardware-Nachrüstungen und Umtauschprämien für betroffene Dieselfahrzeuge flächendeckend zu ermöglichen. Das von der Bundesregierung vorgelegte „Konzept für saubere Luft und die Sicherung der individuellen Mobilität in unseren Städten“ solle entsprechend modifiziert werden. Das Konzept sieht Umtauschprämien und Hardware-Nachrüstungen für die 15 „besonders belasteten Gebiete“ vor.

In ihrer Gegenäußerung lehnt die Bundesregierung das Ansinnen der Länderkammer ab. Eine flächendeckende Einführung von Hardware-Nachrüstungen und Umtauschprämien sei nicht erforderlich. (scr/30.01.2019)

Liste der geladenen Sachverständigen

• Marc Elxnat, Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände, Deutscher Städte- und Gemeindebund
• Prof. Dr. Ludger Giesberts, Rechtsanwalt
• Dr. Peter Wilbring, TÜV Rheinland Energy GmbH
• Dr. Carsten Benke, Zentralverband des Deutschen Handwerks (ZDH)
• Prof. Dr. Barbara Hoffmann, Universitätsklinikum Düsseldorf
• Stefan Kopp-Assenmacher, Rechtsanwalt
• Prof. Dr. Helmut Greim, Technische Universität München
• Bernd-Rüdiger Worm, ALBA Berlin GmbH
• Prof. Dr. Holger Schulz, Helmholtz Zentrum München, Deutsches Forschungszentrum für Gesundheit und Umwelt (GmbH)
• Prof. Dr. Remo Klinger, Rechtsanwalt