Wie UN-Friedens­missionen zur Konflikt­lösung beitragen können

Wie sich das in UN-Friedensmissionen Erreichte nach deren Beendigung besser absichern lässt, wann der richtige Zeitpunkt für den Rückzug ist und wie der Übergang von Konflikten hin zu einer nachhaltigen Entwicklung gelingen kann, das war Gegenstand einer gemeinsamen öffentlichen Sitzung der Unterausschüsse „Zivile Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und vernetztes Handeln“ sowie „Vereinte Nationen, Internationale Organisationen und Globalisierung“ des Auswärtigen Ausschusses am Montag, 13. Januar 2020, unter der Leitung der beiden Vorsitzenden Ottmar von Holtz (Bündnis90/Die Grünen) und Ulrich Lechte (FDP). „Wirksamkeit von UN-Missionen und Übergangsstrategien am Beispiel Minusma in Mali und Unamid im Sudan“ lautete das Thema der Anhörung.

„Eine zu früh beendete Mission steigert Rückfallrisiko“

Peacekeeping-Missionen, mit militärischen und zivilen Komponenten seien zu einem unverzichtbaren Markenzeichen der Vereinten Nationen geworden, um in Konflikten weltweit Frieden zu stiften, sagte Katharina Ahrendts vom Auswärtigen Amt. Aber sie müssten eingebettet sein in einen breiten politischen Rahmen, nicht zuletzt, um den richtigen Zeitpunkt für den Rückzug und Folgemaßnahmen zu identifizieren.

Eine zu früh beendete Mission steigere das Rückfallrisiko und erhöhe Kosten. Da habe die Staatengemeinschaft ihre Erfahrungen gesammelt und Konsequenzen gezogen. Dieses Wissen gelte es bei neuen Mandatierungen und bei Verlängerungen bestehender Missionen anzuwenden und entsprechend dem regionalen Kontext weiterzuentwickeln. Bereits bei der Mandatierung müsse man den künftigen fließenden Übergang, die Transition vom Peacekeeping zum Neuaufbau von Staat und Gesellschaft, mitdenken, betonte Ahrendts. Peacekeeping und Peacebuilding müssten besser miteinander verschränkt werden.

„Zu enger umrissenen Mandaten kommen“

Ahrendts plädierte auch dafür, bei der Aufgabenstellung und -formulierung von Friedenseinsätzen hin zu enger umrissenen Mandaten zu kommen, die direkt der Friedensförderung dienen. Von der Idee der multidimensionalen, zu umfassenden und teuren Einsätze müsse man sich verabschieden. Für einen geordneten Rückzug und Übergang sei es zudem von zentraler Bedeutung, auf eine bessere Ausbildung örtlicher Kräfte zu setzen, rechtsstaatliche Rahmenbedingungen bereits während einer Friedensmission zu fördern und einen funktionierenden Sicherheitssektor sowie eine arbeitsfähige Justiz aufzubauen.

Außerdem gelte es, besser mit regionalen Akteuren wie der Afrikanischen Union zusammenzuarbeiten. Dabei sollten internationale Finanzinstitutionen einbezogen werden, die für den Übergang vom Konflikt zum Staatsaufbau eine entscheidende Rolle spielen. Dies gelte umso mehr, je kleiner das Land sei.

„Auf eine ressortübergreifende Strategie setzen“

Wie sehr es darauf ankomme, bereits während des Einsatzes von Friedensmissionen den gesamten Kontext des Konflikts im Auge zu behalten und sich Gedanken darüber zu machen, wie eine Nachkriegsordnung aussehen könnte, das unterstrich Dr. Thomas Helfen vom Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung. Eine Exit-Strategie für Peacekeeping-Missionen der Vereinten Nationen sei nicht nur bereits bei deren Mandatierung mitzudenken oder als Folge eines erfolglosen Militäreinsatzes zu betrachten. Von Anfang an müsse man auf eine umfassende, ressortübergreifende Strategie setzen, die Sicherheits- ebenso wie entwicklungspolitische Aspekte einbezieht.

Es gehe nicht nur darum, die konkreten Konflikte aufzuarbeiten, sondern vor allem für die lokale Bevölkerung Chancen zu schaffen, um zu einem gedeihlichen gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Miteinander zu kommen. Die Entwicklungszusammenarbeit wolle Friedensprozesse mit einer breiten Palette an Maßnahmen, von der technischen bis zur finanziellen Zusammenarbeit, absichern. Sobald der Pulverdampf eines Konflikts verflogen sei, gelte es, in den Aufbau der Wasserversorgung und von Schulen zu investieren.

„Minusma hat zur Stabilität in Mali beigetragen“

Olaf Bernau vom Netzwerk „afrique-europe-interact“ warb dafür, die Entwicklungszusammenarbeit in Mali und anderen Ländern der Sahelzone zu intensivieren. Die Möglichkeit zur Bodennutzung und der Zugang zu frischem Wasser seien die entscheidenden Fragen, die zu Konflikten führten. Mangels Alternativen begäben sich Viehhirten in die Gewalt dschihadistischer Gruppen. Das Gefühl der Benachteiligung lasse sie zu den Waffen greifen. Malische Behörden hätten sich aus den Konfliktregionen zurückgezogen.

Die Kombination von Benachteiligung und der Abwesenheit staatlicher Strukturen seien der Nährboden für die Konflikte. Die Blauhelme der Vereinten Nationen könnten lediglich die gewaltsamen Auseinandersetzungen lokal eindämmen. Insofern habe die UN-Mission „Minusma“ in Mali zur Stabilität beigetragen, sie sei als Rahmen und Garant wichtig dafür, dass der Friedensprozess weitergehe. Die Mission könne allerdings die Zivilbevölkerung nicht schützen und habe daher bei den Menschen vor Ort ein Akzeptanzproblem. Zur Bekämpfung der Konfliktursachen sei ein stärkeres ziviles, entwicklungspolitisches Engagement der Staatengemeinschaft gefragt.

„Von 19 Missionen hatten 14 ein Nachfolge-Engagement“

Den „Exit“ aus einer Konfliktregion müsse man ebenso gut wie den „entry“ in ein Engagement planen, sagte Dr. Wibke Hansen vom Zentrum für Internationale Friedenseinsätze. Einen Plan in Form eines „Transitionskalenders“ für die geordnete Beendigung eines Friedenseinsatzes entwickelten die Vereinten Nationen heutzutage bereits von Beginn einer Mission an. Es gehe um die nachhaltige Bewahrung des im Einsatz Erreichten als Grundlage für die weitere Entwicklung. Dabei gebe es Fälle erfolgreicher Transition mit und solche ohne Folgemission.

Von den 19 Peacekeeping-Missionen der Vereinten Nationen hatten 14 ein Nachfolge-Engagement, erläuterte Hansen. Im Durchschnitt dauerten die Blauhelmeinsätze 7,5 Jahre. Über eine solche Zeitspanne könne sich eine Menge ändern, wie der Umsturz im Sudan vor Augen geführt habe. Transitionspläne müssten daher flexibel den sich wandelnden Bedingungen Rechnung tragen. Aber es gebe aus Erfahrung Faktoren, von denen man wisse, dass sie in jedem Fall sehr wichtig seien und die man schon früh planen könne.

„Erkenntnisse der Friedenssicherung setzen sich nicht durch“

Peter Schumann, ehemals bei den Vereinten Nationen im Bereich Development and Peacekeeping Operations tätig, sagte, die Beendigung eines Mandats, der Exit, müsse bereits die „Post conflict-Entwicklungsstrategie“ beinhalten, Aufbau und Entwicklung mitdenken. Warnend verwies er darauf, wie sich bereits bei der Konzeption einer Friedensmission und von ihrem Beginn an „ein sich verfestigendes Narrativ entwickelt, an das man sich dann festklammert“. Zugleich kritisierte er, dass zahlreiche Erkenntnisse im Bereich der Friedenssicherung sich nicht durchsetzten.

Es sei erstaunlich, was für eine hohe Uniformität und was für geringe organisatorische Unterschiede die Friedensmissionen trotz ganz unterschiedlicher Bedingungen vor Ort aufwiesen. Die Vereinten Nationen und ihre Mitglieder sollten nicht versuchen, an den verschiedenen Krisenherden einfach vorgefertigte Konzepte umzusetzen.

Den Parlamentariern legte er ans Herz, Konfliktregionen, über die Mandatsentscheidungen anstehen, beispielsweise für Bundeswehrbeteiligungen, selbst in Augenschein zu nehmen und sich die Lage vor Ort anzusehen. Nur so könne man erfassen, welche Hilfe angebracht ist.

„Klimawandel Konflikttreiber Nummer eins“

Schumann mahnte eindringlich, bei allen bestehenden, aber auch im Hinblick auf mögliche kommende Konflikte vor allem in Afrika, den Klimawandel und dessen Folgen als Konflikttreiber Nummer eins nicht zu vergessen. Lege er Fotos seiner ersten Aufenthalte im Sahel-Raum von 1987 nach über 30 Jahren neben aktuelle Bilder von denselben Orten, so werde deutlich, wie aus ehemaligen Feldern Brachland geworden sei.

Riesige, ehemals landwirtschaftlich genutzte Flächen seien unfruchtbarer Steppe gewichen und somit für Ernährung und Erwerb verloren. Junge Männer verließen in Scharen die Dörfer, um sich als Milizionäre im Jemen oder in Libyen zu verdingen. Vorrangiges Mittel, um Konflikte einzudämmen und neue zu vermeiden, sei die Bekämpfung der Armut und der Klimafolgen.

„Minusma“ in Mali

Mit rund 11.000 Blauhelmsoldaten und knapp 1.500 Polizisten trägt die Vereinte-Nationen-Mission „Minusma“ zur Stabilisierung Malis bei. Die Bundeswehr kann sich mit bis zu 1.100 Soldaten an „Minusma“ beteiligen. Das Mandat erlaubt auch den Einsatz von Waffen.

Die deutsche Beteiligung an „Minusma“ in Mali ergänzt die deutsche Beteiligung der von der Europäischen Union geführten Ausbildungsmission EUTM („European Training Mission Mali“). Die dabei von der europäischen Trainingsmission ausgebildeten malischen Streitkräfte werden unter anderem im Norden Malis zur Stabilisierung und Wiederherstellung der staatlichen Integrität eingesetzt.

An der Stabilisierungsmission in Mali beteiligen sich aktuell mehr als 50 Nationen mit rund 11.000 Blauhelmsoldaten, rund 1.500 Polizisten und Zivilpersonal. Die Mission wird derzeit von einem dänischen Kommandeur geführt. Das Hauptquartier des Einsatzes befindet sich in der Hauptstadt Bamako.

Der Großteil des deutschen Einsatzkontingents ist im Camp Castor in Gao stationiert. Deutschland stellt aber auch Personal für das Hauptquartier in Bamako und unterhält in Niamey, der Hauptstadt des benachbarten Niger, einen Lufttransportstützpunkt für Material- und Personaltransporte und die medizinische Verwundetenversorgung.

„Unamid“ in Darfur

„Unamid“ ist eine gemeinsame Friedensmission der Afrikanischen Union und der Vereinten Nationen in der westsudanesischen Provinz Darfur. Neben einer militärischen Komponente mit bis zu 19.555 Soldatinnen und Soldaten, einschließlich 360 Militärbeobachtern und Verbindungsoffizieren, kommen dabei auch zivile Anteile mit bis zu 3.772 Polizisten und 19 organisierten Polizeieinheiten zum Einsatz. 

Der Deutsche Bundestag hatte am 8. November 2012 die deutsche Beteiligung an „Unamid“ in Darfur beschlossen. Das Mandat erlaubt den Einsatz von bis zu 50 Bundeswehrsoldaten. Bei ihnen handelt es sich um Einzelpersonal in den Stäben der Mission. Abhängig vom Bedarf sind auch Experten für Logistik oder Informationstechnik im Einsatz. Medizinische Unterstützung sowie Hilfe bei technischer Ausrüstung kann ebenfalls geleistet werden. (ll/14.01.2020)

Liste der geladenen Sachverständigen

• Olaf Bernau, afrique-europe-interact, Netzwerk Fokus Sahel
• Dr. Wibke Hansen, Zentrum für Internationale Friedenseinsätze (ZIF)
• Peter Schumann, United Nations, Development & Peacekeeping Operations (retired)