Warum der Bund 2018 auch ohne Haushaltsplan Geld ausgeben darf
Im neuen Jahr 2018 greifen zunächst die Regeln des Grundgesetzes für die vorläufige Haushaltsführung. (© picture-alliance/Ulrich Baumgarten)
Das neue Jahr 2018 hat längst begonnen, der Bundestag für dieses Jahr jedoch noch keinen Haushalt beschlossen. Zwar hatte die alte Bundesregierung im vergangenen August den Entwurf für ein Haushaltsgesetz 2018 (18/13000) und einen Finanzplan des Bundes für die Zeit von 2017 bis 2021 (18/13001) eingebracht. Beide Vorlagen sind aber wegen der Bundestagswahl am 24. September 2017 nicht mehr beraten worden und somit der „Diskontinuität anheimgefallen“. Das bedeutet, dass nicht beratene Vorlagen aus der vorigen Wahlperiode nicht automatisch vom neuen Bundestag aufgegriffen werden. Vielmehr muss die Bundesregierung ihren Haushaltsentwurf in der neuen Wahlperiode neu ins Parlament einbringen. Solange es aber keine neue Bundesregierung gibt, kann dies nicht geschehen. Der Bund gibt zurzeit also ohne gesetzliche Grundlage Geld aus.
In welchem Rahmen das möglich ist, regelt das Grundgesetz. Nach Artikel 110 darf die Bundesregierung nur Haushaltsmittel ausgeben, die vom Parlament durch die gesetzliche Feststellung des Haushaltsplans bewilligt worden sind. In den Jahren, in denen der Deutsche Bundestag neu gewählt wird, kommt es regelmäßig vor, dass bis Jahresende der Haushaltsplan für das folgende Jahr nicht verabschiedet ist. Das hängt mit der Dauer der Regierungsbildung nach der Wahl zusammen, die mehrere Wochen oder – wie im aktuellen Fall – mehrere Monate in Anspruch nimmt. Nach der Bundestagswahl 2013 begannen die Beratungen des Haushalts 2014 am 8. April. Verabschiedet wurde der Etat am 27. April 2014.
Grundgesetz trifft Vorsorge
Es stellt sich daher die Frage, ob und, falls ja, in welchem Umfang die Bundesregierung seit dem 1. Januar 2018 Bundesmittel ausgeben und Ausgabeverpflichtungen eingehen darf. Für diesen Fall der haushaltlosen Zeit ist im Grundgesetz Vorsorge getroffen. Nach Artikel 111 Absatz 1 darf die Regierung in Zeiten vorläufiger Haushaltsführung alle Ausgaben leisten, die nötig sind, um gesetzlich bestehende Einrichtungen zu erhalten und gesetzlich beschlossene Maßnahmen zu finanzieren. Darüber hinaus dürfen die rechtlich begründeten Verpflichtungen des Bundes erfüllt und Bauten, Beschaffungen und sonstige Leistungen fortgesetzt werden. Beihilfen für diese Zwecke dürfen weiterhin gewährt werden, wenn in einem vorangegangenen Haushaltsplan Zahlungen bereits bewilligt worden sind.
Reichen die Einnahmen aus Steuern, Abgaben und sonstigen Quellen nicht aus, wird die Bundesregierung in Artikel 111 Absatz 2 ermächtigt, Kredite bis zur Höhe von 25 Prozent der Endsumme des letzten Haushaltsplans aufzunehmen, um die genannten Ausgaben finanzieren zu können. Durch diese Ermächtigungsregelungen soll sichergestellt werden, dass der Staat funktionsfähig bleibt und der Bundeshaushalt ordnungsgemäß weitergeführt wird, ohne das Budgetrecht des Bundestages allzu sehr zu strapazieren.
Kurzfristige Ausnahmesituation
Die Artikel 110 einerseits und 111 und 112 des Grundgesetzes andererseits stehen zueinander im Verhältnis von Regel und Ausnahme. Artikel 111 soll nicht das Recht des Parlaments, den Haushalt zu bewilligen, vorübergehend ersetzen. Vielmehr soll in einer kurzfristigen Ausnahmesituation eine vorläufige Haushaltsführung möglich werden.
Die Grenzen der Ermächtigungen nach Artikel 111 sind sowohl sachlich als auch zeitlich begrenzt. Geleistet werden dürfen nur solche Ausgaben, die „nötig“ sind. Das bedeutet, dass sie sachlich erforderlich und geeignet sein müssen, um die in Absatz 1 genannten Zwecke zu erreichen. In zeitlicher Hinsicht muss die Ausgabe unaufschiebbar sein. Das ist nicht der Fall, wenn sie bis zur Verabschiedung des Haushaltsgesetzes zurückgestellt werden kann, ohne dass dies den Erfolg mindert.
Über- und außerplanmäßige Ausgaben
Auslegungsbedürftig im Artikel 111 ist der Begriff der „sonstigen Leistungen“, für die in den Haushaltsplänen der Vorjahre Mittel vorgesehen waren. Betroffen davon sind sogenannte Fortsetzungsmaßnahmen, die nicht neu sind, sondern „inhaltsgleich“ mit früheren Maßnahmen.
Die Ermächtigungen zur vorläufigen Haushaltsführung beschränken sich nicht auf den Artikel 111. Liegen unvorhergesehene und unabweisbare Bedürfnisse vor, die vom Artikel 111 nicht abgedeckt sind, dürfen gemäß Artikel 112 mit Zustimmung des Bundesfinanzministers über- und außerplanmäßige Ausgaben geleistet und ebensolche Verpflichtungsermächtigungen eingegangen werden.
Sachausgaben auf 45 Prozent des Etatentwurfs begrenzt
Die Bundeshaushaltsordnung regelt, dass nicht in Anspruch genommene Kredit- und Verpflichtungsermächtigungen des abgelaufenen Haushaltsplans weitergelten und wann Ausgabereste verfügbar sind. Außerdem ordnen die jährlichen Haushaltsgesetze beispielsweise die Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln oder die Flexibilisierung von Ausgaben für die Dauer einer nachfolgenden vorläufigen Haushaltsführung an. Damit die Einheitlichkeit der vorläufigen Haushaltsführung der Bundesverwaltung gewahrt bleibt, erlässt das Bundesfinanzministerium dazu Rundschreiben. Der geschäftsführende Bundesfinanzminister Peter Altmaier (CDU) hat in einem Haushaltsführungserlass festgelegt, dass Sachausgaben bis zu 45 Prozent der im Etatentwurf 2018 veranschlagten Höhe getätigt werden dürfen.
Die vorläufige Haushaltsführung endet mit der Verkündung des Haushaltsgesetzes des laufenden Jahres. Das Haushaltsgesetz wird dann rückwirkend zum Jahresbeginn in Kraft gesetzt. Die nach Artikel 111 des Grundgesetzes erteilten Ermächtigungen werden vom verabschiedeten neuen Haushaltsplan abgelöst. Die während der vorläufigen Haushaltsführung angefallenen Ausgaben wandeln sich in planmäßige Ausgaben um, indem sie auf die Ausgabeermächtigungen des neuen Haushaltsplans angerechnet werden. (vom/kra/08.01.2017)